多哈回合农产品市场准入研究

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研究有助于中国农产品生产者和经营者了解其在多哈回合农业谈判形势下经营风险和利弊所在，制定合适的生产经营和竞争策略。

西安交通大学金禾经济研究中心承担了中加合作项目――多哈回合市场准入谈判的关税减让测度（项目编号3264），提出了基于关税减让的农产品市场准入进展分析报告，各模拟方案对主要进出口农产品的市场准入影响；不同减让方案对进出口农产品影响的局部均衡分析以及中国关税减让模式选择和主要策略研究等报告。

研究有利于政府确定谈判立场以及制定农业政策

本报告研究农产品关税削减的目的在于试图根据多哈回合的谈判议程，结合中国的农产品关税水平及中国的农业发展实际，探讨农产品关税削减及其导致的进出口市场准入对中国农业和农产品的影响程度。因此，研究有助于中国农产品生产者和经营者了解其在多哈回合农业谈判形势下经营风险和利弊所在，制定合适的生产经营和竞争策略。通过本研究报告提供的分析结果，有助于中国有关部门确立谈判立场，以及作为政府农业谈判中的具体方案和协商的依据。此外还有助于政府制定相应的农业政策，为中国企业和农民提供可行的战略选择。

策略制定要以中国利益为基本点

我国在新一轮的农产品关税谈判过程中，必须从我国的根本利益和最大利益出发，根据各个削减方案的实际影响，在长期利益和近期利益的对比中，在进出口利益和国民收益的综合比较中，在与主要贸易对手的竞争合作中，做出自身的决策。

中国应当积极支持规定最高关税税率

由于我国最高的税率只有65%，而且数量极其有限，税率绝大多数都集中在0-30%这一阶段。所以规定最高税率对我国关税没有明显的削减作用，而对于其他国家削减幅度非常明显。如果规定最高税率为75%，则对我国没有任何影响，这种削减对我国是十分有利的。

积极支持非从价关税从价化

非从价关税问题在多哈谈判中争议很大。目前WTO主要成员大量采用复杂的非从价关税形式，目的是获得高于从价税的保护效果。发展中成员非从价关税比例要远远低于发达成员，非从价税透明性差，保护效果难以估计，经常导致实际的保护效果要远远大于表面的保护程度。而我国的从价税数量非常有限，在从价化过程中不会产生明显的负面影响。

维护发展中成员的利益

考虑到发展中成员农业在粮食安全、农村就业、消除贫困等方面的特殊重要性及其宏观调控能力有限等情况，建议给发展中成员特殊差别待遇。发展中国家在削减幅度上应该小于不同实施期，同时发展中成员可以享有一定比例或一定数量的产品例外，这些产品可以不采用分层公式减让。建议允许发展中成员选择一些特殊产品进行较低水平的减让，这一产品的比例必须高于发达国家的比例。

努力争取新加入成员特殊安排

积极争取对新成员0-10%的农产品关税以及关税配额产品免于削减的特殊待遇。对粮食、棉花、食糖等重点农产品以及大豆等敏感农产品的市场开放，给予高度重视并争取必要的保护。

基于农产品进口角度提出的建议

对于进口规模较大，且我国具有明显比较优势的产品，首先必须明确这种比较优势是否是由于高关税而形成的。如果是因为高关税而形成比较优势，说明关税保护效果明显，在关税减让过程中不宜进行大幅度削减；如果不是因为高关税形成的比较优势，则关税减让不会形成实质的冲击，可以适当削减关税。

对于进口规模较小，且我国具有比较优势的产品，如果我国的比较优势是在高关税的条件下获得的，则不宜进行大幅度削减；如果不是源于高关税，则在关税削减过程中不会对我国的相关产业产生实质性的打击。

对于进口规模较大，我国没有比较优势的产品，这种产品是我国的劣势产品，我国国内的相关产业没有竞争力。在这种情况下，如果高关税保护可以发挥作用，使我国相关产业的竞争力提高，则应该保持较高的关税保护水平。如果高关税不能发挥作用，那么削减关税则是更好的选择。

对于进口规模较小，我国又没有比较优势的产品。在这种情况下，如果进口规模小是由于高关税保护的结果，那么如果大幅度削减关税则意味着进口量将会有很大幅度的增加，对我国产业造成冲击是必然的，因此在此情况下，不能对该产品的进口关税进行大幅度削减。而如果进口量规模较小不是由于高关税的保护，那么削减关税则不会产生明显的影响。

对于敏感性产品和特殊产品的比例，应该从我国的现状出发，尽可能争取较大比例，并且限制发达国家这类产品的比例。

在进口农产品市场准入方面,我们除了在关税壁垒上改革之外,还可以在非关税壁垒上有所创新,尤其对于一些特殊和敏感的农产品的进口。在这点上,日本的“肯定列表制”就给我们带来了很大的启示,日本作为农产品进口大国,在农产品贸易自由化的趋势下,为了保护本国农业,以保护本国食品安全和人民健康的名义,提高了进口食品中农药残留的标准。不只日本,其他各国也设置了名称各异的贸易壁垒来限制本国农产品进口,如美国的食品反恐壁垒,这些壁垒的设置从人民健康国家安全的角度出发都是合理的,但其实质提高了农产品输入的门槛,维护了本国农产品的安全,在贸易自由化的浪潮下仍然保护了本国农业。因此,我国也可在一些特殊产品和敏感产品的市场准入方面,本着安全健康的原则,建立相应的规则和技术措施，以此对开放的本国农业给予一定的合理保护。

基于农产品出口角度提出的建议

首先，发达国家要在关税削减方面做出表率，削减幅度应该比发展中国家大，分层的宽度要大大小于发展中国家，削减过程中应该更能体现发展中国家的利益。从这一点出发，G20方案更加符合发展中国家的利益。

其次，在特殊产品、敏感性产品的比例上也应该体现出明显的差别，发展中国家的敏感性产品的比例应该比发达国家的比例高至10%。

再次，进一步增加发达国家的贸易保护的透明化，消除各种各样的非贸易壁垒以及各种非从价关税，大量减少发达国家的配额产品的比例并增加配额产品中配额内的数量。

我国在关税谈判过程中，应该综合考虑在关税减让幅度、特殊产品比例、敏感性产品比例、出口等方面的利益得失，争取总体利益的最大化，以达到既实现进一步发展农产品自由贸易，又实现对我国农产品市场和相关产业的保护的双重目的。此外,还应该充分考虑贸易国大小的因素,如果我国处于某一农产品贸易大国地位,那么关税减让后该农产品的大量进口可以提高国际市场的价格,从而部分抵消国际市场农产品的价格优势,或者我国国内的比较优势由于大国效应会得到一定的改善,这将有利于增加我国的总体福利水平。但如果我国处于某一农产品贸易小国地位,则关税减让带来的该农产品的进口增加不会影响国际市场价格,对我国福利情况的影响也不大，因此,我们在选择削减方案时,应考虑到这个因素。但是我国到底属于农产品贸易大国还是贸易小国, 从具体产品的角度和从总体农产品的角度来看是不同的。从出口和进口的角度来看也是不同的,有关研究表明，玉米和大米的进口市场上我国的大国效应表现得较明显,但小麦进口市场上大国效应不明显,此外,尽管我国是世界上最大的大豆进口国,但是在大豆进口方面我国没有表现出大国效应。

从长期看，农产品关税削减、农产品自由贸易是必然趋势，关税保护的保护水平会不断下降。这就要求我国在寻求短期内关税保护的同时，不断发展农业科技，提高农业的生产力水平，大幅度提升我国农产品的国际竞争力，使我国的农业产业发展壮大，这才是我国提升农业竞争力的最根本的途径。

中国在多哈回合农产品谈判回合中的策略选择

从中国谈判方案的选择角度出发，我国在多哈回合农业谈判的市场准入策略应该从攻防两方面来考虑。

进攻方面的策略选择

在谈判中，应该要求相关国家按照较为激进的方案削减其关税水平达到较高程度的市场准入。

无论是发达国家还是发展中国家，农产品关税高峰现象严重。部分发达国家的关税高峰要比发展中国家高得多。而中国2006年农产品海关税则中最高税率仅为65%，而且随着我国入世后关税水平的大幅度降低，我国农产品的关税高峰无论是从关税高峰的平均税率，还是关税高峰税目的比例看，都在逐步降低。

我国农产品的平均关税水平只有14%左右，已比世界农产品的平均水平62%低很多。所以也必须要求其他国家，尤其是发达国家成员做出更大的削减。如果多哈回合不能有效地解决农产品关税问题，不仅不利于当前建立开放、公平、合理的国际农产品市场，也不利于在WTO今后的谈判中，启动解决SPS/TBT等更为复杂的市场准入议题。所以，对我国来说，美国方案和G20四方案可以达到这样的效果。

通过考察各个利益集团所提出的关税削减公式，我们发现中国所遭受的削减幅度均低于发展中国家的平均水平，当然也远远低于发达国家的水平。所以我国就有能力要求各国采用激进的削减幅度。

提倡关税与其他产生贸易扭曲的手段（如出口补贴和国内支持）相结合进行同步减让。例如在菲律宾提出的关税减让模式中提出的减让思路是将国内支持、出口补贴等这些具有贸易扭曲作用的保护措施转化为相应的关税税率，然后与关税进行同步的减让。这种减让方法使关税的调节作用从流通领域扩展到生产领域。随着国内支持对于生产领域的不断进入，它与关税进行同步的减让，使得产品的生产成本上升，对于国内支持较少的国家来讲，相当于产品的相对优势增加了，将有利于产品的出口。

在谈判中要求各个成员国尤其是发达成员国家减少非关税壁垒。对中国而言,各国降低农产品关税,扩大农产品进口配额,有利于我国有比较优势的农产品开拓国际市场。但必须警惕的是,即使农产品贸易自由化能够取得较大突破,对于中国农产品出口来说,一个更为严峻的挑战将是,一些成员加大对农产品检验检疫标准或其他技术标准的使用力度,限制农产品的进口。

支持对高关税进行封顶。关税封顶的主要作用是在分层公式无法处理敏感性农产品时提供另一种对市场进行削减的可行方式（WTO，2004）。由于我国农产品最高关税只有65%，所以封顶对我国来说不会产生不利的影响，反而可以削弱一些发达国家的关税高峰问题。因此，我国在选择多哈回合方案时，考虑必要的关税封顶方案是具有较为重要的现实意义的。

限制发达成员敏感产品的范围。由于发达国家的税目总数远远大于我国的税目总数，所以即便是2%的敏感产品也会包括大量的税目数量，这将从根本上抵消新一轮谈判关税削减的实际意义。所以从谈判立场上来讲，应该尽量从数量本身来限制敏感产品，而不仅仅是控制敏感产品的比例。

要求扩大进口配额, 实现市场准入的有效增长。由于农产品贸易的敏感性, 普遍取消数量限制的原则在短时期内还难以实现, 增加进口配额仍然是扩大市场准入的必要途径。鉴于中国在入世谈判中农产品进口配额的承诺已大大超出其他WTO成员的水平，在新一轮谈判中, 我们要协调同凯恩斯集团的立场, 要求其他成员扩大农产品的进口配额, 以保证我国农产品出口有一个比较稳定的环境, 求得市场准入水平上的基本平衡。

取消发达国家的特殊保障条款, 允许发展中国家指定的战略性特殊品目实施特殊保障措施。WTO 成员中有36 个国家保留了使用特别保障措施的权利。但包括中国在内的大部分发展中国家由于没有对产品实行关税化, 所以没有实行特殊保障措施的权利。为了切实落实对发展中国家的差别待遇, 我们应联合其他发展中国家在新一轮谈判中在要求取消发达国家特殊保障措施的同时,为了保障发展中国家的食品安全, 应要求建立发展中国家特殊指定战略性产品的特殊保障机制。

防守方面的策略选择

所谓防守方面考虑是指我国在关税谈判过程中必须从根本上维护本国农业的基本利益，从长远的角度来促进本国农业的发展。因为任何国家政策的制订都是为本国利益服务的，所以，制定关税减让政策最基本和最简单的原则是为本国利益服务，关税减让政策是国际经济贸易政策的重要组成部分。它必须与国家的整体贸易发展的总方针一致，根据国家的实际情况，制定出符合本国利益的关税制度和关税减让政策。就我国目前的形势而言，在多边双边贸易谈判中不能拿农业作为其他要价的筹码,而要作为保护的重点,力争少作减让承诺,而不是其他要价的牺牲筹码。

关税减让政策不是一成不变的，它必须随着经济发展的动态变化而在保护的重点或内容上有着相应的变动。对农业来说，发达国家农业机械化水平比较高，农产品的成本低，所以关税可以大幅度地进行减让，而发展中国家或者不发达国家，农业的发展水平相对发达国家较低，则这些国家就不能采取大幅度地降税的关税政策，争取关税的少减或免减。从这个角度来看，我国在谈判过程中希望发达成员的削减幅度要尽量大于发展中国家的削减幅度。如在G10公式中，发达成员的平均削减幅度是发展中成员的2.51倍，是所有削减公式中最低的。如果按照竞争优势的原则，该公式是最合理的。

由于我国在加入WTO的谈判中已经做出了巨大的贡献，我国农产品平均关税水平已经比世界农产品平均水平低很多，而且进口对关税变化比较敏感，因此可以要求降低削减的程度，选择一些敏感性产品或特殊产品进行较小幅度的削减或不做削减。中国如果能够争取到对关系国计民生的重要农产品（关税配额产品）以及税率低于10%的农产品免于削减的特殊安排，对关税削减承诺具有明显意义。在这一方面我国可以联合发展中国家一起向发达国家提出要价，要求发达国家在农产品贸易自由化的进程中作出更大的让步。

发达国家的税目数明显多于发展中国家，说明发达国家采用了比发展中国家更为详细的产品分类，充分体现了该类产品的内部差异性，这样做可以实现更明确以及更灵活性的产品保护。

总之，我国在关税谈判过程中，应该综合考虑在关税减让幅度、特殊产品比例、敏感性产品比例、出口等方面的利益得失，要有多个方案的必选和优先顺序安排，争取总体利益的最大化，以达到既实现进一步发展农产品自由贸易，又实现对我国农产品市场和相关产业的保护的双重目的。