对涉罪外来人员的逮捕必要性审查及工作机制研究
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随着社会经济的快速发展，社会人员的流动性不断加大，我国城乡户籍管理制度也产生了较大的变化。外来人员在为经济繁荣作出巨大贡献的同时，也带来了一系列的社会问题，其中最为突出的就是外来人员结伙作案、流窜作案等刑事案件呈不断增加的趋势，导致外来人员违法犯罪率居高不下。检察机关作为国家的法律监督机关，执法办案是检察机关履行一切检察职能的基础，而案件质量直接关系到检察机关法律监督的权威性和公信力。随着法律监督职能的不断完善，检察机关受理的外来人员犯罪案件也不断增多，而对涉罪外来人员的逮捕工作也成为了当前各个检察机关面临的共同难题。
一、外来人员犯罪的总体情况和特点
从我院的统计数据显示：011年我院共审查逮捕438件651人，其中外来人员犯罪案件总数为304件469人。其中犯罪涉及的盗窃罪为183件64人，抢劫罪9件51人，抢夺罪6件6人，诈骗罪0件31人，故意伤害罪56件6人，交通肇事罪3件3人，其他类型犯罪11件14人。从中可以看出，我县外来人员犯罪呈现出以下特点：
一是外来人员犯罪率高。以011年为例，我院审查逮捕外来人员犯罪案件总人数占全部案件总人数的694%和7%，同时可以看出外来人员犯罪案件总数和总人数都呈不断上升的趋势。
二是外来人员犯罪所涉及的侵财类案件居多。从我院的统计数据可以看出，外来人员犯罪所涉及的案件大多为侵财类案件，尤其是盗窃案件占了案件总数45%，而本地人中犯盗窃罪的只占案件总数的91%。另外，抢劫、抢夺、诈骗、掩饰、隐瞒犯罪所得等侵财类犯罪也较为突出，所占比例也较大，占案件总数的114%。
三是外来人员犯罪时绝大多数为共同犯罪。据统计，外来人员犯罪形式以团伙化、共同犯罪居多。由于外来人员大多与亲戚、老乡结伴外出谋生，形成了以地缘、血缘关系为纽带的较为特殊的生活交际圈，由于对当地社会、环境的不熟悉，单独作案的成功率较低，因而采取结伙作案的形式进行犯罪活动。
究其原因，一是外来人员自身法律意识不足，缺乏约束感。外来人员文化水平低、认识能力较差、法律意识淡薄，直接导致其在分析问题和处理问题方面不能采取正确的途径，且由于外来人员流动性大，家庭约束和道德约束相应减弱，这也是诱发其实施犯罪的一个重要因素。二是在外来人员的服务管理方面，由于社会贫富差距拉开，社会生存压力加大，外来人员这一弱势群体的合法权益得不到公平对待，相应的社会福利也得不到保障，在一定程度上也导致了在此谋生的外来人员因社会生存压力而走上犯罪道路。三是对外来人员犯罪的预防工作水平还有待提高。
二、对涉罪外来人员适用逮捕强制措施的现状及原因分析
（一）对涉罪外来人员适用逮捕强制措施的现状
一是外来人员在逮捕强制措施适用上存在不平等。《刑事诉讼法》中规定了拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕五种强制措施，各强制措施在适用范围、适用条件上均已明确，其中拘留和逮捕是最严厉的两种强制措施。但实践中仅就取保候审这一刑事诉讼微观领域而言，就存在着一个普遍的现象，即本地人取保候审率相对较高，外地人取保候审率极低，对外地人犯罪后的逮捕羁押率明显高于本地人。
二是对外来人员诉前逮捕常态化。司法实践中，检察机关在具体审查外来人员犯罪案件时，对于轻刑案件的外来犯罪嫌疑人无逮捕必要不捕出现了适用上的不平等，外来人员作案的轻刑犯适用逮捕率比本地轻刑犯的逮捕率高很多，甚至一些地方的检察机关对外来人员以不宜或无法采取取保候审、监视居住为由，不论犯罪嫌疑人涉嫌犯罪轻重均予以批捕，从而造成了涉罪的外来人员诉前逮捕的常态化，也导致了轻刑犯罪嫌疑人无逮捕必要不捕适用不平等现象的出现。
三是外来人员捕后轻刑率高于非外来人员。捕后轻刑指经人民法院一审后判处拘役、管制、单处附加刑或免予刑事处罚的适用逮捕措施的案件。以我院为例， 011年我院提起公诉后被判处拘役、缓刑、免于刑事处分、单处罚金和作微罪不处理的犯罪嫌疑人65人，其中外来人员45人；被逮捕53人，其中外来人员383人，外来人员逮捕率为7%。从以上数据可以看出，外来人员轻刑案件适用逮捕强制措施的比例过高，其中尤其以判处拘役和缓刑的逮捕率更为突出。依照我国《刑事诉讼法》第五十条第一款的规定，对可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的犯罪嫌疑人、被告人可以取保候审。而实践中，对此类案件逮捕的比例却居高不下，这一状况与“审前羁押应是一种例外，并尽可能的短暂”的相关国际准则的要求不符。
（二）原因分析
检察机关对外来人员进行逮捕必要性审查时普遍慎用取保候审、监视居住等刑事强制措施，一方面是为了维护当地经济发展和社会和谐稳定，在对外来人员进行逮捕必要性审查时把握较为严格；另一方面，绝大多数的外来人员在本地无固定职业、住所，没有保证人，也无法交纳保证金，为防止其脱逃而对其予以逮捕。具体来说，笔者认为有以下几点原因：
一是对外来人员采取取保候审、监视居住风险大。首先，由于外来人员在本地多无固定的亲属关系，且在案发后多被用人单位予以开除，其人员流动性极强，实践也证明，在取保候审后发生逃匿的，主要是外来人员。其次，许多外来人员无法提供保证人或交纳足额保证金，部分人员即使提供了保证人或交纳了保证金，其在主观上对于自由和权利的意识也较为淡薄，在取保候审过程中忽视了保证契约关系，导致诚信失范，甚至逃匿。再次，由于目前我国尚未形成统一有效的人口信息网络，且异地办案机关之间缺乏必要的跨地区司法协查及协助机制，导致办案机关开展追逃工作十分困难，很多脱逃的被取保候审人长期不能抓获，挫伤了司法办案部门对外来人员采取取保候审的积极性。因此，“对外地人员适用取保候审风险大”已成为一种强势推定，导致许多办案人员在对外来人员适用取保候审时催生了不诚信的推定，即使涉案的犯罪嫌疑人、被告人符合取保候审中诚信机制的要求，具有履行取保候审法定义务的客观条件，办案人员仍会吹毛求疵，互相推诿。
二是检察机关对外来人员逮捕必要性审查的依据不足。所谓逮捕必要性审查，是指除明显具有逮捕必要的案件外，对于轻微刑事犯罪案件、未成年犯罪等案件，既要审查事实与证据，也要审查行为人的社会危害性、人身危险性以及保障诉讼的条件，其本人的身体条件等各方面因素，综合决定捕或不捕。而“无逮捕必要”不予批准逮捕是指检察机关对有证据证明有犯罪事实，但犯罪嫌疑人的犯罪情节较轻，可能被判处三年以下有期徒刑、拘役或管制，且具备取保候审、监视居住条件不致发生社会危险性的犯罪嫌疑人依法作出不批准逮捕的决定。实践中，一方面侦查机关大都只重视对犯罪事实的证据要求，而忽视对逮捕刑罚证据和必要性证据的收集，加上证明逮捕必要性还需要侦查机关投入大量的精力去调查了解关于对犯罪嫌疑人采取取保候审、监视居住是否足以防止发生社会危险性、是否会妨碍诉讼等情况，并收集固定相关证据；另一方面绝大多数侦查人员普遍存在重犯罪证据的收集，轻逮捕必要性证据的收集的情况，其往往仅就犯罪事实、有无受过刑事处分等问题讯问犯罪嫌疑人，主要目的就是为了核实相关证据，查清犯罪事实，而在告知犯罪嫌疑人有申请取保候审的权利以及涉及逮捕必要性等相关问题方面避重就轻，这就造成了提请批准逮捕的案件逮捕必要性证据缺乏或薄弱的客观现状，致使检察环节对逮捕必要性的审查因缺乏必要的证据基础而难以对是否有逮捕的必要作出正确的判断，从而导致检察机关对逮捕必要性审查的依据不足，最终造成对本地人员和外来人员在适用逮捕措施方面的不平等现象。
三、对涉罪外来人员合理适用逮捕措施的必要性
（一）对涉罪外来人员合理适用逮捕措施，是保障外来人员合法权益的现实需要。
“法律面前人人平等”， 任何公民都应当平等地适用法律，包括实体法和程序法，且不因出生地域、财产状况不同而遭受不公正对待。因此，取保候审等权利不仅是保障刑事诉讼顺利进行的强制措施，更是犯罪嫌疑人、被告人享有的免受羁押的合法权利。这就要求在对涉罪外来人员适用逮捕措施方面，不应当对外来人员人为地设置标签，形成“对外地人员适用取保候审风险大”的主观偏见，否则，在对涉罪外来人员与本地人员因为适用逮捕措施的不同而同罪不同罚，将直接导致两者在适用程序法方面的不平等，相应地导致适用实体法方面不平等的可能性，这不仅是对公平原则的戕害，更是对外来人员合法权益的剥夺和践踏。
（二）对涉罪外来人员合理适用逮捕措施，是实现其他强制措施功能的应然要求。
《刑事诉讼法》第六十条明确规定：“对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕。”由此可见，在决定对犯罪嫌疑人、被告人适用逮捕措施的过程中，要综合考量证据条件、刑罚条件以及必要性条件，当决定适用该种强制措施时，就必然应当实现其基本功能。在司法实践中，对于一些轻刑案件的外来犯罪嫌疑人、被告人采取取保候审，不仅有利地限制了逮捕这一强制措施的过度扩张，保证诉讼程序的顺利进行，同时也实现了对外来犯罪嫌疑人、被告人的人权保障。
（三）对涉罪外来人员合理适用逮捕措施，是降低诉讼成本的客观需要。
从节约司法成本方面来看，如果对轻刑案件的外来犯罪嫌疑人、被告人普遍采取拘留、逮捕等羁押性强制措施，势必将增加羁押成本，浪费诉讼资源。相反，如对符合条件的涉罪外来人员适用取保候审强制措施，在一定程度上可以有效缓解看守所等羁押场所的压力，将极大地降低诉讼成本、节约司法资源，这也与司法机关追求公正高效的诉讼价值相符。
四、探索与完善涉罪外来人员逮捕必要性审查工作机制
逮捕是刑事强制措施中最严厉的一种，因此，检察机关在办理审查逮捕案件时，既要审查是否符合逮捕的证据条件和刑罚条件，又要充分考虑对行为人适用剥夺人身自由强制措施的必要性。具体而言，就如何强化逮捕必要性审查，在审查逮捕案件中全面贯彻落实宽严相济刑事政策，笔者认为可以从以下几方面来展开：
（一）探索建立逮捕必要性双向说明制度。
公安机关在证据收集方面，除了收集犯罪嫌疑人的有罪证据外，还应当全面收集证明逮捕必要性的证据，并对该涉罪外来人员的预期刑罚、有社会危险性、采取其他强制措施不足以保障诉讼等逮捕刑罚条件和必要性条件进行分析说明，以确保逮捕强制措施的正确适用，为检察机关审查逮捕必要性奠定必要的基础。检察机关审查逮捕案件，应当对公安机关提供的逮捕必要性说明和相关的证明材料进行审查；检察机关以无逮捕必要作出不批准逮捕决定的，应当说明理由，并且可以建议公安机关依法采取取保候审或监视居住等措施，侦查终结构成犯罪的直接移送审查。
（二）完善对涉罪外来人员逮捕必要性审查的证据制度。
检察机关在对涉罪外来人员进行逮捕必要性审查时，要严格把握“有逮捕必要性”的逮捕条件，慎重适用逮捕措施。因此，应对涉罪外来人员逮捕必要性问题进行具体细化，以限缩“有逮捕必要”这一条件的含义，从而全面把握逮捕条件。具体可以综合考虑以下因素：一是涉罪外来人员是否属于未成年人或在校学生、老年人、严重疾病患者、盲聋哑人、怀孕、哺乳自己婴儿的妇女等，是否为主观恶性较小的初犯、从犯或偶犯；二是法定刑是否属于较轻的刑罚；三是情节是否具有中止、未遂、自首、立功等法定从轻、减轻或者免除处罚等情形；四是主观方面是否具有过失、受骗、被胁迫等；五是犯罪后是否具有认罪、悔罪表现，是否具有重新危害社会或者串供、毁证、妨碍作证等妨害诉讼进行的可能；六是是否属于流窜、结伙作案，有无固定住址及帮教、管教条件等。依此条件，对符合逮捕条件的应当批准逮捕，而对于不采取强制措施或者采取其他强制措施不至于妨害诉讼顺利进行的，应当不予逮捕，对于可捕可不捕的坚决不捕。
（三）建立“无逮捕必要”不捕案件的风险评估制度。
由于“社会危险性”没有细化的客观标准，实践中都是由案件承办人员凭事实证据和主观判断而做出批准逮捕或不捕的决定。因此，建立“无逮捕必要”不捕案件的风险评估制度，着力改变对无逮捕必要案件的具体适用要求，将有助于推进对涉罪外来人员无逮捕必要不捕在司法实践中的平等适用。具体可以根据以下流程来进行操作：首先是检察机关对公安机关提请批准逮捕的涉罪外来人员的基本情况进行调查核实，然后承办人结合案情，认真填写风险评估表，按照设定的评估内容逐项进行分析、评判，测算每项评估内容的风险值，并根据综合评估情况，对低风险对象建议不批捕，对中风险对象慎重对待，酌情处理；对高风险对象建议批准逮捕。最后承办人将做出评估后的风险评估表，连同案卷材料等报送部门负责人审核，审核后报分管检察长审批，最终作出是否批准逮捕的决定。
（四）建立对涉罪外来人员适用强制措施的配套保障措施。
检察机关在严格贯彻落实宽严相济的刑事司法政策的同时，应辩证对待从严打击严重犯罪和轻微犯罪宽缓处理的司法政策，真正树立“慎捕”的执法理念。为切实维护涉罪外来人员的合法权益，有必要建立配套措施以确保无逮捕必要不捕的平等适用，如建立涉罪外来人员帮扶管教教育基地，使那些不能正常提供保证人或交纳保证金，但罪行轻微、主观恶性较小、社会危害性不大的涉罪外来人员在基地得到管护教育，更好地教育挽救犯罪嫌疑人；又如对涉罪外来人员强化不捕后跟踪机制，对适用无逮捕必要不捕的外来人员及时向公安机关了解情况，定期回访，掌握其思想动态和现实表现，发现不良苗头，及时采取改进措施，确保犯罪嫌疑人思想上不出现反弹，从而有效地化解了社会矛盾，取得了较好的效果。