行政事业单位内部控制建设的问题及对策

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[摘 要] 健全合理、行之有效的内部控制是惩治腐败、防止财务违规、提高事业单位管理水平的重要手段。当前，我国事业单位在内部控制建设中存在的问题，主要体现在制度体系不全，内控意识淡薄；风险认识不足，风险评估不够；岗位设置混乱，运行效率低下；信息传递不畅，业务沟通脱节；监督机制缺乏，监督范围狭窄等方面。事业单位应通过健全内控体系，强化内控意识；全面认识风险，充分评估风险；合理设置岗位，提高运行效率；促进信息传递，增强业务合作；完善监督机构，扩大监督范围等措施，以此来加强事业单位内部控制建设，提高事业单位管理水平。

[关键词] 事业单位；内部控制；风险；问题；对策

[中图分类号] F230 [文献标识码] B

2012年11月29日，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并要求于2014年1月1日起在全国各级行政事业单位执行，标志着我国行政事业单位内部控制建设与实施的系统工程正式启动。建立健全内部控制制度，不仅有利于加强对权力运行的制约，而且对深化改革、惩治腐败、提高单位管理水平具有十分重要的意义。目前，我国行政事业单位内部控制的建设存在很多问题，严重阻碍了内部控制制度作用的发挥。

一、我国事业单位内部控制建设中存在的问题

（一）控制环境：制度体系不全，内控意识淡薄

一是内部控制制度体系不完善。我国企业内部控制框架体系已经相对完善，《企业内部控制基本规范》、《企业内部控制应用指引》以及《企业内部控制评价指引》、《企业内部控制审计指引》等一系列文件为企业内部控制的建设与评价指供了科学依据。然而，行政事业单位内部控制却处于探索阶段，2012年财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》是目前出台的唯一可供参考的依据，而且由于实施时间短，相关规定不够具体，指导意义有限。在这种大背景下，不少事业单位没有建立内部控制制度，许多管理措施与涉财事项依据经验做决定。有的单位虽然建立了内部控制，但制度过于简单，或者仅仅流于形式。

二是内部控制建设意识淡薄。由于我国行政事业单位内部控制建设起步晚，相关法律、理论基础不完善，导致单位管理人员对内部控制建设的重要性认识不够。不少领导认为内部控制建设要花费大量的资源与代价，短期内见效不明显，不愿意投入时间与精力推行内部控制建设。管理层内控意识淡薄直接致使员工对内部控制建设的忽视。一些行政事业单位虽然遵循国家规定，或者为了完成任务，建立了比较完善的内控制度，但并没有与本单位的实际相结合，导致制度实施起来有很大的难度，阻碍了内部控制效用的发挥。

（二）风险评估：风险认识不足，风险评估不够

宏观层面的风险包括以行败为代表的风险、资源配置不合理风险以及低效率使用资金风险等。微观层面的风险包括预算、采购、资产管理、财政收支等业务层面的风险。行政事业单位的领导及相关人员未能全面识别出这些风险，并评估风险产生的危害，在工作过程中，使得政府形象受损，影响行政事业单位职能的发挥，妨碍内部控制目标的实现。

（三）控制活动：岗位设置混乱，运行效率低下

一是岗位设置混乱。不相容岗位相分离是内部控制控制建立的一个重要原则，旨在通过不同的人负责不同的业务环节实现牵制，防止舞弊的发生。目前，我国行政事业单位存在岗位混乱、一人多岗的现象，如出纳、会计由一人担任，采购同时兼任资产保管，财务负责人保管付款过程中的全部印章等，完全违背了内部控制制度的设立原则，造成国家资产流失、运营效率低下。

二是业务管理制度不完善。合理的预算控制是提高资金使用效率以及透明度的重要途径。然而，预算编制不合理、精细化水平不高、执行力度不够等诸多问题，导致乱花钱现象普遍存在，削弱了预算管理的约束力。财务控制上的缺陷是行政事业单位内部控制制度的另一个顽疾。一些单位会计资料不规范，存在使用虚假原始凭证、违规编制记账凭证，收入上缴不及时，账外设账，私设小金库等情况，严重影响会计信息质量。资产核算和盘点制度不健全，损害了国有资产和财政收支的完整性。部分单位财务人员专业胜任能力不够，业务水平偏低，综合素质不高，甚至没有相关的专业背景也没有经过专业培训，反映出人才的培训与选拔存在严重问题。

（四）信息与沟通：信息传递不畅，业务沟通脱节

信息与沟通包括各种信息在各层管理部门、业务单位及供应商、审计机构等之间的传递与沟通。良好的信息系统与沟通可以实现信息资源的共享，提高工作效率，及时发现问题并解决问题。目前，我国许多行政事业单位的财务部门只专注于核算、付款两项工作，与其它部门之间的沟通不够，会计信息对业务预决策的支持不够，业务实施缺乏财务专业数据的支持。会计核算与业务运行相脱节，降低了会计信息的有用性，导致出现盲目决策，造成资源浪费。此外，还存在部门层级众多，协调能力差，对变化的反映不及时等问题。

（五）内部监督：监督机制缺乏，监督范围狭窄

首先，内部审计机构的设置存在问题。许多单位没有设立内审机构或配置专职人员，一些部位虽然设置了内审部门，但是未赋予相关人员相应的职权，致使工作没法展开，对内部控制的监督也就成了一句空话。有的单位内部审计机构隶属于财务部门，损害独立性，严重制约了内部审计部门监督职能的发挥。其次，内部监督的内容不够全面。监督的对象往往局限于国家财政资金的使用，对自有资金收支及自己资产的保管、使用问题监督不够。

二、加强事业单位内部控制建设的对策建议

（一）健全内控体系，强化内控意识

加快完善内部控制框架体系，要在借鉴企业内部控制的建设成果的基础上，结合行政事业单位自身特点，建立国家立法、内部审计机构设置、信息披露、外部监督等多角度、全方位的内部控制实施机制。各单位应该根据国家法律法规的规定，执行内部控制制度建设，将工作落到实处。单位负责人要认识到内部控制的重要性，积极推进内部控制建设与实施。同时，通过开展培训、与其它单位进行经验交流等方式，加深员工对内部控制的理解。此外，行政事业单位应该注重文化建设，形成积极向上的文化氛围，激发员工的主观能动性，营造健康和谐的文化，促进内部控制建设。

（二）全面认识风险，充分评估风险

各单位必须树立正确的风险意识，对潜在的风险进行预测，建立防范体系和预警机制。领导层应该重视识别风险，做好风险评估，特别是风险、腐败风险的识别和评估，并采取适当的应对措施，将问题解决和处理好。此外，应该结合自身情况、针对业务流程环节的风险点，强化员工的风险管理意识。需要强调的是，行政事业单位的风险识别、风险分析与风险应对是一个不断变化发展的过程，贯穿于单位内部控制建设的始终。

（三）合理设置岗位，提高运行效率

合理的岗位设置是实现内部控制有效运行的重要手段。行政事业单位应该严格按照工作需要设置岗位，明确各岗位的工作职责权限，避免一人多岗、养闲人或权责不清、岗位混乱等情况。坚持不相容岗位相分离原则，将会计、出纳、实物保管等职务交由不同人员承担。单位付款过程中的全部印章不可由一人保管，应该分开保管。

在业务运行方面，行政事业单位应该重点加强预算管理、财务管理与资产管理，提高运行效率。结合单位的实际编制预算，各项支出应该明细化、具体化，实现资金使用的公开、透明。加强预算执行力度，通过预算对各项经济活动进行规范，避免乱花钱现象的发生。严格按照预算会计制度进行会计核算，原始凭证要合法合规、会计资料要真实可靠，不私设小金库，不账外设账。定期开展资产的盘点制度，确保国家财产的安全完整，对盘亏的资产查明原因，追究相关人员责任，防止因管理不善、员工贪污等原因导致资产流失。

（四）促进信息传递，增强业务合作

行政事业单位应该建立信息沟通制度，加强信息的收集、处理与传递。首先，单位将内外部相关信息收集起来，然后进行筛选、分类、整合，提高信息的有用性，增强信息对决策的指导。其次，应该加强信息在单位内部各管理层级、业务环节之间的传递，以及与供应商、监管部门和新闻媒体等的流通，并对发现的问题及时进行反馈，通过沟通促进各业务环节、各相关单位之间的联系与沟通，增强合作，共同发展。此外，行政事业单位应该建立提高信息的有用性和沟通有效性的机制，包括内部报告制度、内部控制信息化系统等。

（五）完善监督机构，扩大监督范围

内部监督机构是内部控制建设不可缺少的重要一环。一方面，行政事业单位应该合理设置内部审计部门，负责内部控制的评价与监督工作。审计部门不应隶属于财务部门，以保证对财务的审计具有独立性。内部审计部门应该定期或不定期对各部门进行评价与考核，对发现的问题进行通报批评、提出调整意见和建议，促进管理水平的提升。另一方面，还可以借助国家审计等外部监督机制来推动行政事业单位内部控制建设。此外，行政事业单位还应该扩大内部审计部门的监督范围，除了国家的财政资金之外，自有资金和自有资产都应该列入监督范围。

[参 考 文 献]

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[3]刘永泽，张亮.我国政府部门内部控制框架体系的构建研究[J].会计研究，2012（1）

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[5]唐晓玉.我国行政事业单位内部控制制度研究[D].财政部财政科学研究所，2013

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