浅谈构建黄河流域生态补偿机制

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【摘 要】作为一项协调流域上下游环境与经济利益关系的环境经济政策，流域生态补偿机制可以为解决当前黄河流域日益严重的污染问题起到积极作用。文章在分析黄河地区水环境特征以及水环境管理状况的基础上，结合实际情况提出了在黄河流域建立生态补偿机制的政策设想，并在分析现有条件和面临问题的基础上，就该政策的实施前景提出建议。

【关键词】黄河地区背景；流域生态补偿机制；存在问题；政策与建议

0.背景

黄河是西北、华北地区的生命之泉，是我国的第二大河，也是北方缺水地区的重要水资源之一。随着流域经济的高速发展，特别是乡镇企业的异军突起，黄河水质污染日趋严重。尽管各级环境保护部门在督促厂矿企业对污染源进行治理方面做了大量工作，但仍未能控制水污染迅速加剧的趋势。污水排放总量已由上个世纪80年代每年平均20亿吨多一点激增至现在年排放达到40亿吨上下，几乎增加了一倍；每年化学需氧量的排放量是140万吨上下，氨氮的排放量每年是十三四万吨，分别超过了黄河水环境容量的1/3左右和2.5倍左右；黄河五类、劣五类水质所占比重居高不下，因水质恶化而造成的事故时有发生。

在水资源十分匮乏的黄淮海地区，劣五类水体占到四成至五成，这就更加剧了水资源的供需矛盾。据水利部介绍，目前我国缺水城市有300多座，受影响人口在1亿以上；农村有3亿多人饮水不安全，其中约1.9亿人饮用水有害物质含量超标，6300多万人饮用高氟水，200万人饮用高砷水，3800多万人饮用苦咸水。饮用水有害物质含量超标是很突出的问题，并有增加的趋势，致使人民群众的饮水安全受到影响，身体健康受到威胁。总的看，在部分地区和流域，水污染已经呈现出从支流向干流延伸、从城市向农村蔓延、从地表向地下渗透、从陆地向海洋发展的趋势。[1]

1.建立流域生态补偿机制

“我花钱种树，他免费乘凉”，“上游保护，下游受益”，“上游污染， 下游遭殃”，这是目前我国流域生态环境建设与保护普遍面临的尴尬与不公平。如果这种不公平长期继续，就无法实现“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展”，甚至影响我们实现构建和谐社会的宏伟目标。

黄河流域的上游不仅为中下游地区提供自然资源还为其提供流域系统。上游地区对自然资源的使用方式直接影响到为中下游地区提供的环境服务功能的数量和质量。上游地区是与大江大河流域生态环境治理关系最密切的地区，但又是自然条件恶劣、生态极为脆弱的地区，贫困人口和少数民族最集中的地区，也是开况复杂、开发难度大、地方财政十分困难的地区。目前，世界大多数发达国家都已建立起由中下游地区固定受益人群向提供环境服务的上游地区补偿的机制。然而，该机制实施过程中常常遇到中上游地区谁应得到补偿、应该得到多少补偿等难以界定的问题，容易导致受酬权利的混乱。如果这些问题不能得到有效解决，将直接影响到利用补偿机制恢复、保护或改进上游地区提供的环境服务功能。我国在流域系统补偿机制方面已经起步，在广东省、北京市等地区已经有了成功案例。但是我国的流域补偿机制更多地是体现在“扶贫”的意义上，没有法律法规或者政策依据。同时我国现在流域补偿仅仅局限于特定的小型流域，要在大面积的流域管理中推广还有很多问题有待解决。建立健全流域上中下游生态补偿机制， 是使我国流域补偿跟国际惯例接轨的关键问题。

2.中国流域生态补偿存在的问题

中国流域生态补偿实践在不同规模流域开展，但流域保护的效果并不显著，主要存在以下几个问题：

2.1生态补偿的立法、制度和文化缺位

目前没有针对生态补偿的法规和立法的可操作性的依据，目前正在起草的《生态补偿条例》将填补这方面的空白，但是在流域资源产权不界定，缺乏生态补偿的保障制度和机构的前提下，《生态补偿条例》的起草和效果将难以保证。生态补偿制度缺失。公共财政制度中的财政转移支付也很少考虑环境因素，更没有涉及生态补偿的问题。流域管理制度也是条块分割、相互制约、职责交叉、权属不清，水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用。由于水管理权不统一，使得各管水部门没有形成协调统一的水资源管理体制，无法实现统一管理及联合和优化调度，也无法实现生态补偿的有效执行和水资源的合理利用。文化缺位体现在公众尤其是处于上游水源区的农户、居民和企业没有环境保护的意识，追逐短期利益的现象比较严重。上游居民认为他们为下游提供水源，应该由下游出资保护，而下游居民认为上游不能污染破坏环境，同时认为政府应该出资保护。

2.2生态补偿的支付手段单一

生态补偿的支付主要通过财政转移支付、扣缴财政税收等方式补偿给地方政府，而地方政府对资金的利用效率很低，真正用到流域保护方面的很少，相当一部分变成了其他方面的消费性支出。水电公司和水资源费的补贴多为临时性补贴，随意性较大。通过环境友好的生产方式以及技术支持等方面的补偿较少，贫困的水源区难以形成生产和生态相统一的良性循环。

2.3生态补偿没有统一标准

不同的案例生态补偿模式不同，补偿标准和支付方式等是流域利益相关者之间博弈的结果，最终结果取决于生态补偿项目中受损者和得益者双方的谈判能力。[2]

3.流域生态补偿政策与建议

3.1明确流域生态补偿中的价值衡量标准

加强理论研究，重点应该放在流域生态补偿机制的量化研究，针对补偿机制的客体———自然资源和环境资源进行明确的价值化。可以采用以下步骤： （1）确定补偿和待补偿地区；（2）确定具有生态环境效益的生态地理单元；（3）确定生态地理单元的生态功能；（4）确定一个生态保护地区所有生态地理单元待补偿的份额；（5）确定不同付出地区生态补偿份额。[3]

3.2建立流域生态补偿专项法，完善法律体系

虽然中国现存的法律法规中有许多关于生态补偿和资源有偿使用的条款，但是规定并不具体，并且没有给出对流域生态补偿实施具有指导意义的法条，因此必须通过理论的研究，适时出台专项法，完善法律体系。通过引入法律手段，实施流域生态补偿立法，将流域生态补偿提到法律的高度实施，是流域生态补偿公平、合理、有效的重要保障。首先，应在宏观层面进行生态补偿立法，对生态补偿进行整体规划。通过生态补偿立法，明确流域生态补偿的义务；界定生态补偿主体和补偿资金的来源；设立生态补偿管理机构，建议由环保部门来主导建立生态补偿体系，相关部门协调配合。其次，在国家宏观层面生态补偿立法的基础上，进行不同区域、不同类型的生态补偿法规建设。结合已有的生态补偿实践探索和当前主体功能区建设，针对不同区域、不同类型的生态领域，制定和出台相应的生态补偿法规、办法，对生态补偿的重要领域加以明确，对补偿对象、补偿方式、补偿标准等生态补偿具体操作问题进行规定，推进区域生态补偿实践，并使不同类型的生态补偿均有法可依。

3.3调动市场资源参与建设，完善流域生态补偿机制体系

构建流域环境产权交易市场，包括：上下游之间的排污权交易、水源涵养地与清洁水使用者之间的环境资源利用权交易等。排污权交易是流域生态补偿市场化的重要内容之一。排污权交易的实质是，通过运用污染权的市场交易机制来实现污染控制的一种环境经济手段。排污权交易作为控制大气污染的一项手段，于20世纪70年代由美国经济学家戴维斯提出，首先在美国《清洁空气法》及其修正案中得到应用。中国2000年修订的《大气污染防治法》第15条规定了大气污染物总量控制和大气污染排放许可制度，为中国排污权交易制度的建立奠定了基础。这种环境经济手段完全可以运用于水污染防治领域，特别是流域水污染防治。流域排污权交易制度的建构是一个系统的工程，它需要测算流域污染总量，在这个总量控制指标内，由流域管理机构来进行排污权的初始分配；在分配的指标内，排污权的使用者方能通过排污权契约进行排污权交易，从而最终实现环境调控目标。

3.4完善行政管理体系，加大激励措施

由于流域生态环境是一种公共资源，所以对于生态服务的交易，不能完全依靠市场本身来调节，必须通过政府干预来完成。可以采取的行政手段有：（1）建立健全的政府间财政转移支付制度。（2）以项目支撑发展新兴产业，安置生态移民。（3）在政绩考核中加入环保指标。（4）将流域生态保护工作与区域的发展规划相结合，在中长远规划中对区域的生态补偿工作做详细的规定，无论进行整体规划和项目规划，利用环境影响评价对规划以及规划中流域生态补偿方案的可行性进行分析评价。

4.结论

建立完善的流域生态补偿机制是解决黄河流域生态补偿问题的必要条件，旨在保护黄河流域的水质和水环境，实现经济与环境、社会与生态的平衡协调发展。近年来，国内一些省区对流域生态补偿问题已有一些初步成果，但从总体上看，我国目前无论在理论上，还是在实践上对流域生态补偿问题都还处于探索研究阶段，还没有形成补偿的系统理论体系和完整的方法架构。对于建立完善的流域生态补偿机制来说，可以借鉴的经验并不多，还需要我们不断的改进思路，努力探索解决方法和对策，协调好各相关部门的工作。在吸收国际经验的基础上，建立起一种适合我们的高效合理的流域生态补偿机制，实现整个社会的可持续发展。

【参考文献】

[1]市場報（第二版），2005-06-10.

[2]谭秋成.关于生态补偿标准和机制[J].中国人口·资源与环境，2009，（6）.

[3]李琪等.流域生态补偿机制对策研究，2009，34（11）.