论行政诉讼中“重复处理行为”探析

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重复处理行为对于中国大陆是一个较新的法律术语,在“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”中在第一条第2款第5项中对于重复处理行为作出规定,让学界产生立法走在理论前面之叹。

“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”的理解涉及四个需要解决的问题。首先,当事人提起申诉有哪些情形?其次,谁驳回,驳回主体是行政机关还是人民法院?再次,重复处理行为是什么?在回答上述问题后还需要解决“驳回对当事人提起申诉”是否仅仅为重复处理行为情形之一的问题,如果是,那么重复处理行为还有哪些情形?

申诉在我国是一项宪法性权利,我国《宪法》第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向国家机关提出申诉,控告或者检举的权利”,“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理”。申诉包括诉讼性申诉和复议性申诉。诉讼性申诉是指行政诉讼当事人对人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定不服而提出的申诉,可能引起再审。复议性申诉是行政复议当事人对行政复议机关的行政复议决定不服又无权而提起的申诉。包括以下三种情况:1.复议申请人对复议决定不服在法定期限内未,丧失诉权后提出申诉。2.复议申请人对终局复议决定不服提出申诉。3.复议被申请人即作出具体行政行为的行政机关对复议决定不服提出申诉。据此,“当事人提起申诉”的情形应当是复议性申诉中所列三种情形,驳回主体应为行政机关。

根据德国法的理论,行政重复处理行为系指行政机关对先前行政行为已确定的行政法律关系状态予以再确定,并未产生新的法律效果之行为。中国学界对于行政重复处理行为的内涵与外延意见不一。有学者把行政复议机关维持具体行政行为的决定和行政强制执行等行为列入行政重复处理行为范围。有学者认为行政重复重复处理行为不仅包括行政主体依申请作出的行政重复处理行为,还包括行政主体依职权作出的行政重复处理行为。有学者将行政重复处理行为的内涵界定为:原行政相对人及其利害关系人在行政行为通过正式法律救济途径无法救济或救济不足之后向原行政机关及其上级机关提出再次处理申请,原行政机关及其上级机关依法作出的与原行政行为内容一致,且未产生新的法律效果的行为。笔者采最后一种观点。

将重复处理行为、复议性申诉及行政复议三者作行政程序进行上的先后比较,复议性申诉后于行政复议,而重复处理行为是复议性申诉的一种处理结果,又后于复议性申诉。行政复议有两种结果,对复议决定服从和对复议决定不服从。对于不服复议决定的后果又可分为两种情形,终局的复议决定和非终局的复议决定,对于终局的复议决定可以提起复议性申诉但不能提起行政诉讼,对于非终局的复议决定行政相对人当然可以提起行政诉讼,而作出具体行政行为的行政主体因不享有诉权而无法提起行政诉讼,只能提起复议性申诉。如果行政相对人对非终局的复议决定在法定期限内未能提起行政诉讼,则丧失诉权,但可以提起复议性申诉。对行政相对人或者行政主体提起的复议性申诉,处理后果有产生新的法律效果和不产生新的法律效果两种,重复处理行为即为此处不产生新的法律效果的处理后果。

不产生新的法律效果包括两种情形:1,驳回了当事人即行政相对人及其利害关系人和行政主体对行政行为提起的申诉 2,维持了原行政复议决定。维持原行政复议决定不产生新的法律效果的情形为申诉处理机关并未改变原复议决定及其依据理由。“驳回当事人申诉”仅仅为重复处理行为中的一种,法律只对此种情形进行规制。原因在于“驳回”拒绝了审查程序的启动,而作出“维持”决定则已经进行了审查程序,申诉人的目的即在于通过申诉进入再次审查程序,“驳回”使这种目的无法实现,“维持”则已经实现了这个目的。对于无法实现目的的申诉当事人会寻求其他的救济方式,比如,这就相当于是行政诉讼中对再审无法实现而进入后再审阶段,后再审阶段目前是不存在的。规定不受理“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”在于已经出现了前述情形而对此情形没有相应的制度予以解决,贸然使之进入行政诉讼程序会出现混乱,让行政行为之确定力,公定力和执行力同样出现不稳定。

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