宅基地审批,县级政府该咋审

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案情

2001年2月18日，某县级市市政府根据某镇政府审核的附有某村民委员会意见的上报材料，对该村村民孙某申请的宅基地予以批准。孙某遂持有关审批文件使用该地建设住宅。邻居张某以镇政府给其颁发的《土地承包经营证》为据，制止孙某的建房行为。孙某以宅基地审批文件为据向市法院提起民事诉讼，请求排除张某侵权妨碍。在庭审中，张某出具了其作为该块土地承包经营者、镇政府1994年签章作为鉴证机关但没有土地发包方签章的《土地承包经营证》。法庭以诉争土地发生使用权争议为由，中止审理。

其后，孙某向法院提起行政诉讼，要求确认张某持有的《土地承包经营证》无效，法院驳回了孙某的。张某向法院提起行政诉讼，要求确认市政府批准孙某使用宅基地行为违法，批准文件应予撤销。法院认为，经实地勘验，张某的土地承包经营证与孙某的宅基地审批文件所确定的土地部分重叠，产生使用权争议，事实清楚，证据充分。依据《土地管理法》第十六条规定，土地使用权争议由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以向人民法院。本案的争议属张某与孙某两人之间的土地权属争议，而不应提起行政诉讼。故裁定驳回张某的。

对于孙某、张某的诉请和法院的判决，存在以下两种意见：

第一种意见认为，法院的判决事实清楚，证据充分，裁定驳回张某并指出应由孙某与张某协商解决土地使用权争议或者由县乡两级政府之一作出土地使用权争议的处理决定，是正确的。第二种认为，在孙某依法应当取得新批宅基地。且市政府审批宅基地程序合法的情况下，法院应向原告张某释明，将村民委员会及镇政府列为共同被告或者第三人后，再予审理该案，并确认张某所持《土地承包经营证》无效，维持市政府对批准孙某宅基地行政行为的合法性。

分析

笔者同意第二种意见。本案中，法院的审判显然囿于行政裁判“依诉请择判”的传统模式。虽然张某的诉请是要求法院确认市政府批准孙某使用宅基地行为违法，撤销审批文件，但是，笔者认为，根据《土地管理法》第六十二条第三款和《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款关于“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准”和“农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡(镇)人民政府审核后，报县级人民政府批准”的规定，市政府批准宅基地只是对孙某申请、村民委员会和镇政府的审核意见履行法定形式上的确认，并不是作出批准孙某使用宅基地的实质要件。而村民委员会与镇政府的意见，不仅是批准孙某使用宅基地的形式要件，而且是实质要件。这就引申出一个重要问题，县级政府在宅基地批准过程中是否具有实质审查义务?笔者认为，若无特殊情况县级政府即可“批准”，即使审查也只是对报批文件中已存在的程序问题予以形式审查，并就错误指示村民委员会和镇政府进行更正，而非进行实体审查。如果形式审查没有问题，县级政府不予批准就是不履行法定职责。试想，如果在法律已经明确规定了村集体经济组织作为土地所有者有权对村民宅基地申请同意供地、乡镇政府也依法审核后认为其符合宅基地报批条件的情况下，县级人民政府再对凡需批准的宅基地逐一进行全面审查是绝不现实的，更无从谈起提高土地部门行政管理效率。由此可以认定，孙某所在村民委员会及镇政府对此行政诉讼有着不可推卸的责任，因此，村民委员会及镇政府应当作为本案的共同被告或者第三人，承担相应的法律责任。法院在这种情况下启动相应的司法程序予以救济，不仅符合合法性原则，更符合合理性原则。在市政府对孙某宅基地批准程序与实体同时合法的情况下，法院依法应当判决驳回张某的诉讼请求。

依据《农村土地承包法》第十二条规定：“农村集体所有的土地依法属于集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”本案中，张某持有的《土地承包经营证》仅有其本人作为该土地承包经营者和镇政府的签章，但没有土地发包方即村集体经济组织、村民委员会或者村民小组签章，因此，法院应当依法裁定该证书是无法定效力的一纸空文，同时，确认孙某所持土地审批文件的法定效力。