城市贫困群体社区救助状况研究

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【内容摘要】自上个世纪90年代以来，随着市场经济的不断发展，我国企业改革的不断深入，城镇职工失业率逐年升高，城镇贫困问题越来越突出，其所面临的生活上的苦难越来越艰巨。国家虽然采取了一系列政策措施来缓解贫困压力，但仍然不能全面系统的解决问题。就目前的城镇贫困研究而言，国内外已经有一系列的研究成果。从众多的研究成果中不难看出，以社区为基本单位的贫困救助是改善城市贫困群体生活状况的最直接形式。本文将针对城市贫困群体致贫原因及存在的问题，提出相对有效的救助对策，从而完善社区贫困救助工作。

【关 键 词】社区救助 贫困群体 城市贫困

一、概念界定

（一）社区：笔者认为，社区是指居住特定的区域内的人们组成的社会生活共同体。居住在这一社会实体内的居民发展各种社会关系，进行各式各样的社会互动，有特定的生活方式，并且其成员对这一社会实体有强烈的归属感。

（二）社区救助：本文所指的社区救助，是指以社区居委会和社区内居民自发组织的机构或团体为行动主体，通过发动社会各界力量开展的救助活动或服务。救助对象一般为在本社区居住的社会弱势群体，并以生活贫困者为主体。以“非营利性”为基本原则，以改善贫困居民生活状况，提高整体生活质量为目标的社会活动。其内容主要包括社区扶贫救助、社区医疗救助、社区教育救助、社区服务救助等基本生活救助。

（三）社区贫困群体：本文所描述的城镇人口，指的是城市或城镇中的常住人口，不包括流动人口或暂住人口等非户籍人口。而城镇贫困群体，指的是常住人口中生活水准低于其所居住地区的基本生活水平，即城所在城市最低生活保障线之下，基本生活得不到满足的个人或家庭组成的群体，包括低保户及一些满足条件的低保边缘户。

二、问题的提出

导致我国社区贫困群体逐渐庞大的原因是复杂的，主要有以下因素：

（一）劳动力供需结构失衡，导致失业型贫困。转型期间，下岗失业问题是导致城镇贫困的最主要原因。在我国城镇，特别是大城市，职业收入是居民维持生活的最主要收入，占据居民总收入的80%以上，对大多数职工而言，下岗失业就意味着城镇普通居民家庭收入锐减，从而陷入贫困。

（二）激烈的市场竞争使企业长期损导致效益型贫困。企业的景气度也与城镇贫困密切相关。改革开放以来，城镇居民就业主要以国有企业为主，对国有职工而言，工资收入的高低是衡量其生活质量的最直接因素。

（三）政策调整，引起福利中断型贫困。计划经济体制下，生活在城市的居民从入学就业到退休养老，从住房、医疗到生活消费都由国家统计调配，城镇居民在二元经济结构下各种农村人享受不到的福利。

（四）社会保障制度不健全导致的贫困。我国现行的社会保障制度是经济体制转型的中间产物，由于发展时间短，各种配套的保障措施还不够完善，尚未克服实施范围狭窄、保障给付水平低、保障项目少等功能缺陷，“单位保障”的特色尚未得到改变，致使保障范围仍倾向于高收入者，针对社区贫困群体的福利措施表现的还不够充分。

（五）腐败现象严重与资源分配不公导致的贫困。我国尚处于经济体制转型初期，因此存在许多制度缺陷：第一，新旧体制并存，两种体制同时运行；第二，体制缺位，如国企中原有的领导监督机制已经取消，有没有建立新的监督机制取而代之；第三，体制错位，即新型体制的各个附属部分不配套；第四，体制虚设，名存实无。

二、国内外研究现状

（一）国内研究现状

1.城市贫困化研究现状

城市贫困化是市场经济发展进程中存在的一种社会经济现象。目前，我国城市人口已经超过农村人口，在这一庞大基数的基础下，城市中贫困人口数量不容小觑，从维持社会稳定角度看，解决城市贫困问题愈显急迫。总体来说，城镇贫困现象主要有以下特点：

（1）城镇贫困群体数量庞大，构成要素变化多样。贫困群体大体可分为两类：一类是由于意外或突发事件造成生活贫困的弱势群体。这类贫困群体在任何时期，任何地域都是存在的。另一类贫困群体具有鲜明的代表性。就是下岗失业人员、被淘汰的国有和集体企业职工等。他们受社会大环境变化的影响，由于企业经营不善，不得不遭受下岗分流、提前离职退休等命运，是的生活陷入贫困。

（2）贫困群体生活条件艰苦，急需社会救助。与城镇的非贫困群体相比，贫困群体由于收入低下或无稳定收入，大多处在一种困窘艰难的生活状态之中。由于收入低，为维持生计、子女上学、赡养父母等生活重担使得贫困家庭的生活苦不堪言。甚至许多贫困户因病致贫、因贫致病，从而产生恶性循环，生活更加艰苦。

（3）社会转型过程中配套设施不够完善，导致贫困群体很难在短时间内摆脱这种贫困状态。据国家经贸委统计，截至2003年止，当前国有企业冗员仍然高达1/3。有一定数量的国有企业的生产经营问题很难在短期内得到改善，扭亏为盈的基础薄弱，这种种不利现象的存在，使我国城镇贫困人口的规模进一步扩大。城镇贫困群体救助问题正逐步甚至已经成为影响社会主义市场经济转型的一大矛盾。

（二）国外城镇社区救助研究现状

西方国家社会救助主要由国家救助、社会救助和私人救助三部分组成。

1.英国的社会救助

世界公认最早的现代社会救助制度，是1601年英女王伊丽莎白一世颁布的《伊丽莎白济贫法》，这是世界上第一部以传统的慈善救济为主要特征的贫民救济法案。1930年为应对经济危机，政府提供了范围更宽的社会救助，当时被称作公共援助。1948年改用“国民救助”的概念，1966年更名为“补充待遇”，后又于1986年改为“贫民收入支持”。

英国在贫困群体界定上，主要以“需求水平”为衡量标准。主要包括：体现“正常需求”的基本待遇；体现“特殊需求”的特殊待遇；和体现“居民需求”的住房补贴待遇。在救助申请的要求上，相关部门严格根据贫困线标准对有需要者进行复杂的生活状况调查，其中家庭收入和资产是主要调查内容。甚至规定60岁以下，除残疾人或子女不满16周岁的单亲父母外，必须是积极主动的寻找工作，才有申请救助的资格。英国的救助项目很多，有些是福利性救助，内容主要包括低收入家庭救助、老年人救助、儿童救助、失业救助、疾病救助及残疾人救助等。

2.美国的社会救助

美国称社会救助为“公共援助”，是以帮助贫困群体维持最基本生活和享受最基本权益为主要内容的社会保障项目，是社会保障体系的重要组成部分。20世纪30年代的经济大萧条时期，社会保障受到政府的重视，与1935年制定了美国历史上第一部《社会保障法》，社会救助成为社会保障的三大部门之一。经过几十年的发展和完善，现在美国的社会救助制度主要包括：对有子女的困难家庭的救助；儿童营养补助；养老救助；食品卷补助；免费医疗等内容。除此之外，美国还有教育救助、就要培训以及住房救助等。在申请救助资格获取上，美国政府事先均要进行实际经济调查。分资产调查和劳动收入调查。相比较而言，美国的社会救助是受益人数最多、相关资金投入较大的社会保障项目之一。

3.德国的社会救助

19世纪末，德国的俾斯麦政府创立了社会保险制度，并很快在欧洲各国流行开来。德国的社会救助的救助对象主要是低收入家庭和特殊困难家庭。除了食品消费、日常生活消费补助外，还包括医疗补助、丧葬补助、要老保险等。对有特殊需求者，如高龄老人、残疾人。妊娠妇女等，其救助标准要高出正常标准的30%左右。甚至根据需要还可能提供贷款。德国社会救助的资金来源主要是各级政府拨款。联邦政府、各州、市、县郡等都设立有社会救助资金的管理单位。

三、贫困救助的对策建议

城镇贫困救助问题不能单纯的从施政者角度去解决，而要从关系角度去考察，从政策的制定者、执行者以及政策接受者等多主体间的利益博弈为切入点，协调各主体间的利益关系，最大限度的完善城市社区贫困救助工作。

（一）协调施政者之间的关系。

首先，要防止政出多门，避免目标紊乱。民政部、教育部、卫生部、劳动部、甚至工会等行政机构都会制定相关的救助政策，而在政策的具体实施过程中，由于各部门各自政策的目标导向，为追求本位利益，不同的政策目标之间会出现重叠或者相互冲突。甚至有些政策的制定只最求短期效益，大多具有急功近利倾向，因此存在“先天不足”或“头重脚轻”现象，不能很好的发挥贫困救助效用。由上可见，要解决政策运行混乱问题，首先要调整好施政者之间的关系，使得各部门的政策之间互斥并完全覆盖。

（二）加大政策执行的监督力度。具体的救助政策制定不可能完美无缺，因此每一项政策的执行者都有一定的自由空间。但是，一些地方政策执行者长期受“上有对策，下有政策”的惯性思维影响，使得救助政策在具体实施过程中出现意义扭曲、偏离目标的现象。要解决这些问题，必须实现政策制定民主化。具体实施公开化，加大政策执行者的行为监督力度。

（三）保障政策接受者的基本权益，提高其在政策制定和实施过程中的参与度。在政策的具体实施过程中，基层政府需加强服务意识，将政策接受者摆在平等的位置，将救助看成是一种帮助，而不是“施舍”。因此在制定政策和实施政策过程中，保障实施对象的基本话语权，提高其参与度，最大限度的保障政策制定和实施的公开度和透明度。

（四）形成多主体社区救助体系。社区救助是一项系统工程，需要全社会共同参与。因此要建立多主体的社区救助体系。加强政府与非营利组织或个人的联系。这方面可以借鉴国际上社会救助工作方面的相关经验。

四、结论

根据以上研究，得到如下结论：城市贫困作为社会主义转型的必然结果，今后相当长一段时间内将在我国长期存在，国家也必将高度重视城市社会贫困救助问题。城市最低生活保障制度在社区贫困救助中发挥了巨大作用，其所取得的成绩被社会各界所认可，但仍有一些需要完善之处，需要全社会共同的努力，使之更加系统化，发挥更好的贫困救助的作用。社区救助作为社会救助最直接最有效的行动方式，也越来越受到社会各界的广泛关注。希望通过本文的思路梳理，能对社区在贫困救助工作方面的开展有所帮助。

参考文献：

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