财政集中支付制度改革
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1994年我国开始新的预算体制改革以来，初步建立了转移支付和分税制财政体制,迈出了向公共财政转变的第一步。2001年3月16日财政部与中国人民银行合颁布《关于印发<财政国库管理制度改革试点方案>的通知》及其附件—《财政国库管理制度改革试点方案》，之后财政部和全国各地方财政部门加紧进行了国库改革的试点和推广工作。国库体系改革的总方向是从现行的高度分散化的模式转向相对集中性的模式，其实质是实现核心的财政管理功能的集中化。而关于国库改革的理论探讨却一直显得相对薄弱，且缺乏清晰的宏观框架，本文将结合我国的具体情况做些探讨。
一、分散化公共财政下的国库体系
中国传统公共财政框架的基本特征是：一个高度集权的财政体制，加上一个高度分散化的财政管理框架。从上个世纪80年代以来，中国财政改革的重心一直集中在财政体制方面，到90年代中期实施分税制财政体制以后，财政体制的集权化程度已经大为降低了，但是高度分散的财政管理框架却没有改观。财政管理框架的分散化集中体现在国库功能的分散化方面，这种分散式支付制度,是重复和分散设置账户，将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到各部门或单位在银行开立的账户,由其自主使用。主要存在以下三个问题:
一是支出过程脱离财政监督。预算资金一旦拨付给了部门和单位,就脱离了财政监督,资金使用缺乏事前监督，财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督,不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为,各种挤占、截留、挪用资金的现象无法控制，财政资金入库时间延滞，大量资金经常滞留在预算单位，降低了资金使用效率；特别是建设项目资金,经过层层截留、挤占、挪用，落实到具体项目上的资金往往少而又少,容易出现“豆腐渣工程”现象。
二是资金分散支付和存储,使用效率不高。由于各单位资金都有个逐渐支付的过程,在预算资金按期拨付,由各单位分散保存的情况下,必然会使大量财政资金分散在各单位形成沉淀,而财政部门为应付短期资金需要,有时不得不向银行借款或发行短期公债,从而大大增加财政利息负担。
三是财政资金运行的信息反映滞后。因为财政资金大量分散于各单位、各部门在商业银行开设的账户,财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运行过程，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据。
二、推行国库集中支付制度势在必行
针对现行国库管理体制存在的种种问题,从深化财政支出管理与监督的实际需要出发,应建立和推行市场经济国家普遍采用的国库集中支付制度。所谓国库集中支付制度,即将所有的政府性财政资金全部集中存放到国库或国库指定的行开设的单一账户,所有的财政支出必须由国库单一账户集中支付的一种制度。在这种制度下,财政部门对各预算单位的经费不再事先预拨,财政资金的使用,由各部门根据细化的预算自主决定,财政部门核对后准予支出,财政资金将由单一账户进行转账结算。但在实际支付之前,所有的资金都集中在国库,财政部门可以统一调度。这种制度减少了财政支出的中间环节,杜绝了财政资金被挤占、截留、挪用等问题,确保了财政资金的使用效益。
通过分析各国实行国库集中收付制度的经验以及我国财政资金管理现状,笔者认为,推行国库集中支付制度改革,具有重要的现实意义。
第一,实行国库集中支付制度,有利于库款统一调度,降低财政资金运行成本,提高财政资金使用效益。实行国库集中支付后,可以有效解决过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题。使过去的财政向多头拨款变为向一头拨款,由一次大量拨款变为多次小量拨款,由单位分散存放变为单一账户集中存放,由层层下拨支出变为国库直接支付。这将有利于财政对资金加强统一调度和管理,增强财政宏观调控能力,有效降低资金划拨支付成本,提高财政资金的使用效益。
第二，实行国库集中支付,有助于强化财政预算执行,有效地防止单位挤占、挪用和截留财政资金。实行国库集中支付制度后,把预算执行的事后监督变为事前和事中监督,把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制,使各项支出能严格按预算执行,从而减少预算执行的随意性,强化预算的严肃性。同时,由于实际资金不到单位账户,单位想挤占、挪用和截留财政资金已不可能。
第三,实行国库集中支付制度,有利于健全财政监督机制,从源头上有效预防和遏制腐败。实行国库集中支付制度,财政部门内部实行预算的编制、执行、监督相对分开,从机制上防止营私。财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体,有利于加强对财政支出全过程的监督和管理,杜绝不合理支出,提高财政资金的使用效益。同时,还能有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。
三、实行国库集中支付制度应遵循四个原则
法制原则。鉴于国库集中支付这项改革尚处于试验阶段，为了规范其运行和防止出现偏差。近期内在没有正式的相关法律出台之前，仍应以财政部、中国人民银行联合颁布的《财政国库管理制度改革方案》、财政部国库司制定的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》、《财政国库管理制度改革试点会计核算办法》、《财政国库管理制度改革试点资金支付银行清算办法》为基本法规依据。
便利原则。在法制和规范的前提下，国库集中支付要使各部门、各单位用款更加方便，解决过去财政资金层层拨付，流转环节多，资金滞留、沉淀和流转慢的问题。
效益原则。在推行这项改革的过程中，必须坚持效益原则，加强财政对资金的统一调度和管理，有效遏制资金挤占、转移、挪用等现象，降低财政资金划拨支付成本，提高财政资金使用效益。
积极稳妥、分步实施原则。国库集中支付是一项复杂的系统工程，涉及到多方利益关系，必须做充分的调研和宣传工作，取得各个方面的理解和支持，以减少改革的阻力。具体实施时，要先易后难，对各种资金合理分类，分步实行集中支付。要做好试点工作，总结经验，不断完善。
四、建立国库集中支付制度应建立五项保障措施
（一）国库集中支付以明确政府职能为首要前提。
社会主义市场经济体制下的财政是公共财政，是国家（政府）以社会和经济管理者的身份取得收入，用于政府公共活动支出、保障国家安全和社会秩序、提高社会公共服务水平、促进社会公平、实现经济均衡发展的政府财政活动，整个政府预算管理体制的建立是以划分市场和政府各自的职能为基础的，只有明确了政府在国家事务和社会经济生活中的角色，才能确定政府应该通过税收、各种收费、国债等方式筹集多少财政收入，分别用于那些项目，各花费多少。国库集中支付制度要求各级政府支出部门根据年初预算合理确定所需购买的商品和劳务或者它们所需调拨的资金数额，而制定预算计划本质上就是决定政府的支出安排。这种支出安排的范围应主要限定在政权机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的领域和事务，包括政权建设、基础教育、基础科研、环境保护等。因此，明确政府职能和各级政府的事权范围是实行国库集中支付制度的基础和前提。
（二）国库集中支付以建立和完善部门预算为先决条件。
国库集中支付与部门预算是相互配套，不可分割的。预算编制只有采取部门预算的方法，国库集中支付才能付诸实施，因为集中支付制下的分类账户本身就是按政府各支出部门设置的，各支出部门必须严格按照编制好的部门预算来确定用款项目和用款时间，并通过单一账户进行资金划拨，这有利于预算的执行操作，防范和制止预算执行中的不规范做法，便于预算审查和监督。另一方面，国库分类账户和政府财务信息系统很好地反映了各部门资金的使用情况和预算执行效果以及存在的问题，有利于下一年度按照零基预算的方法重新编制新的部门预算。
（三）国库集中支付以建立国库单一账户体系为核心内容。
国库单一账户体系应由五部分组成：（1）财政部门在中国人民银行开设的用于记录、核算、反映纳入预算管理的财政资金的国库单一账户；（2）财政部门按资金使用性质在商业银行为预算单位开设的用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算的零余额账户；（3）财政部门在商业银行开设的用于记录、核算、反映预算外资金使用情况的预算外资金账户；（4）用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出的小额现金账户；（5）经国务院批准或授权财政部批准开设的特设账户。国库单一账户集中了所有的财政资金，并且只有财政国库部门才可以签发支付命令。
（四）国库集中支付以严格的监督管理和控制体系为重要保障。
完善责任制度，强化执法监督是有效发挥国库职能的重要保障。国库集中支付制度要充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，离不开严格的管理、监督执行机制，包括财政内部监督和外部监督，专业监督、社会监督和舆论监督，对资金和财务的监督，事前、事中和事后的监督等。这是国库集中支付体系顺利进行的一个关键环节。
五、国库集中支付制度应与政府采购制度相互配合
国库集中支付的显著特点是资金的流转链条短、速度快、支付程序简洁，各资金使用部门没有资金的直接支配权，因此填补了预算外资金管理方面的漏洞。但是，仅有集中支付制度还不足以保证政府支出的绝对合理性、合法性和安全性，因为它无法彻底排除由于利益驱动而使支出部门与供货商勾结起来共同侵吞财政资金的可能性，因而也就无法实现由“共谋博弈”向“囚徒博弈”的转变，不能根本杜绝腐败现象。政府采购制度遵循“公开、公平、公正”的原则，极大地增强了采购过程的透明度，在提高财政资金使用效益的同时，使腐败行为失去了滋生的蔓延的土壤。因为此时支出部门只需将所需商品和劳务的规格和数量告知政府采购机构，由该机构负责具体的招标事宜，因而切断了支出部门与供货商之间的联系渠道。
六、完善国库集中支付制度的具体设想
（一）改革现行机构设置和管理体制。
实行国库集中支付制度，首先要改革财政部门现行的机构设置和现行的财政核算体系，建立国库支付中心、会计核算中心、政府采购部门有机结合的支付体系，确立预算审核、资金支付、监督管理为一体的预算机构设置和管理体制。具体思路是：进行机构分设，实现预算编制和预算执行相分离。预算编制部门只负责编制预算和必要追加，不管执行；国库集中支付中心作为预算执行部门则按照预算计划具体执行，两者各司其职，保证预算执行的严肃性、公开性，提高预算执行的透明度。
财政部门国库资金管理机构负责财政资金整体调度，审核预算单位的资金使用安排，并下达资金支付指令，对资金拨付、使用的全过程进行监督和调控。人民银行国库部门负责财政资金的出纳、结算业务和国库单一账户管理，并对国库资金的运行情况进行监督。
资金支付中心是财政部门国库资金管理机构的直属部门，负责为各预算单位建立支出总账和分类账，根据国库资金管理机构的支付指令通知银行付款，并提供相应的财务信息。
支付业务的商业银行接受人民银行委托，根据支付中心的指令具体承办财政资金的支付和结算业务。
(二)改进资金管理方式
根据国库集中支付制度的基本内容和国外经验，应当建立单一账户和分类账户相结合的账户体系，实现集中资金、集中核算、集中支付。我国目前应在坚持资金使用权和审批权不变的前提下，取消各预算单位原来的一切账户，由国库集中支付中心在人民银行开设“国库单一账户”，将所有财政资金都存放于该账户，并在预算单位需要实际支付时，将资金从国库单一账户直接拨付供应商。在此之前，资金应该始终存放于国库单一账户中。与此对应的是建立国库分类账册管理体系，即在国库单一账户下为每个预算单位都设立支出总账和分类账，记录它们各自的预算执行情况和资金使用情况。财政部门每年给预算单位下达预算指标，并审批预算单位提出的用款申请，委托支付中心办理具体的支付手续按照这种资金管理方式，财政资金支付都在国库单一账户体系下统一进行，财政部门还要在商业银行开设零余额账户，并为预算单位开设零余额账户，通过零余额账户，对财政资金采取财政直接支付和财政授权支付两种方式支付到商品和劳务供应商。商业银行支付的财政资金，每日与财政部门开设在中国人民银行的国库单一账户进行清算。
（三）规范资金运行程序。
资金管理方式的变革要求资金支付程序也随之进行改革。按照财政资金的用途和性质，可将支出分为大宗购买支出、工资性支出和其他支出三大类，分别采取不同的方式进行支付。
(四)实行国库集中支付制度需要配套解决若干问题
国库集中支付制度的改革者是一项系统工程，涉及面广、工作量大，它不仅仅是简单的将财政资金实行集中支付，要在实现与综合财政预算、部门预算的有机结合、调整有关部门的职能分工，改进基层会计机构等多方面进行配套改革。为了加快国库集中支付制度改革步伐,需要做好相关的准备工作。一是实行财政预算改革,逐步推行部门预算。国库集中支付要求预算具体准确,而我国的预算编制比较粗糙,年中增加预算的随意性大,集中支付后,人为的因素一定不小,改革的效果会大打折扣。因此根据预算法规定,细化预算编制的内容,推行市场经济国家普遍采用的部门预算编制方法,将预算支出按部门和支出项目进行细分,为国库集中支付制度推行提供可靠的保障。二是要建立支付中心业务结算系统和信息处理系统、信息反馈系统,为国库集中支付制度推行提供必要的运行条件。三是要制定《集中支付操作程序》、《国库支票管理办法》,修改《国库条例》及其实施细则,修改《中国人民银行会计制度》、《国库会计核算办法》、《财政总预算会计制度》等相关财政金融法规,为国库集中支付制度的推行提供必要的制度保障。(作者单位：人民银行朔州市中心支行)