公益性小额信贷

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摘要:自公益性小额信贷被引入中国以来,就和政府扶贫政策有着密不可分的关系,具有制度安排上的政府主导性和强制性。作为推动者,政府在公益性小额信贷项目的发展中,其角色的定位极其重要。政府既要继续完善政府监管的职能,解决公益性小额信贷发展过程中存在的逆向选择和道德风险困境;又要发挥服务功能,解决其发展过程中存在的信息不对称。

关键词:公益性小额信贷;政府角色;产权;治理结构

一、公益性小额信贷界定

小额信贷常被分为福利主义和制度主义,而制度主义又可分为偏向扶贫等公益目标和偏向盈利目标两类,本文的研究对象是福利主义小额信贷和制度主义中偏向扶贫的那一类小额信贷,既不包括正规金融机构的小额信贷,也没有包括2005年中国人民银行允许成立的商业性小额信贷公司和2007年中国银行业监督管理委员会批准成立的村镇银行、贷款子公司和农村资金互助社。以扶贫为目标的小额信贷与正规金融机构的小额信贷最大的差别在于是否以扶贫为宗旨以及贷款额度的大小,因此本文的研究对象可以称为“公益性小额信贷”。

公益性小额信贷是一种为穷人提供信贷服务的信贷方式,它既区别于通常的正规和非正规信贷方式,也不同于一般的扶贫方式。迄今为止的公益性小额信贷具有以下几个显著特点:

第一,有明确的社会目标,区别于纯商业目标,不以赢利为目的,同时它承担着扶贫任务或者更多的社会职能;第二,重视客户的参与并且保持密切的联系。公益性小额信贷不把小额信贷看成单纯的经济关系,而且会定期的访问农户,了解客户的需求;第三,重视对穷人的培训和技术支持,并将之视为实现其目标的内在要求。

二、从产权和治理结构分析公益性小额信贷需要政府扶持的原因

1.公益性小额信贷机构的所有权缺失。所有权在产权中居于首位,它是指“在法律范围内,产权主体把财产当做自己的专有物,排斥他人随意加以侵夺的权利。”在中国,由于大部分的公益性小额信贷机构属于非政府组织,而非政府组织的性质决定了其经营的小额信贷的性质。非政府组织的特点是没有明确的所有权,并且,非政府组织没有明确的盈利目标。没有明确的所有权和盈利目标成为小额信贷机构可持续发展的瓶颈。

小额信贷机构所有权缺失会带来一系列后果。首先,由于所有权的不明晰,导致机构缺乏承诺;其次,所有权的不明晰导致权责利不明晰,出现问题之后权利、责任和利益之间发生互相掣肘情况,严重影响小额信贷机构的声誉和效率;最后,所有权不明晰导致小额信贷的规模扩大困难,最终阻碍小额信贷的商业化运作进程。

2.公益性小额信贷机构资金产权不明晰。资金作为一个机构运转的血脉,在小额信贷机构中同样占有举足轻重的地位。在中国主要公益性小额信贷机构中,资金来源主要有三种途径:捐赠资金、软贷款和委托资金。从以上三种资金的来源看,这些资金属于社会公益资金,对这些资金的使用和管理属于公益信托的范畴。从严格意义上说,公益信托资金没有明确的产权所有者,它不属于某个人或者团体,这种资金为社会公益而存在。

公益性小额信贷资金产权的不明晰同样有一系列严重的后果。首先,资金利用率极低,缺乏资金利用的动力,造成资金的闲置;其次,没有人对资金安全承担责任,出现问题,只能追究刑事责任,没有追究过任何职位责任和领导责任;最后,资金产权的不明晰,成为小额信贷机构转型和商业化的最大障碍,影响到小额信贷机构规模的扩大和健康发展。

3.公益性小额信贷治理结构落后。公益性小额信贷治理结构的落后的突出表现就是“内部人控制”现象严重,内部人控制又影响到小额信贷机构可持续发展和扶贫的目标。中国现有的公益性小额信贷是在中国小额信贷法律法规缺失情况下产生的,是在没有明确的所有权和资金产权的情况下,为了运作小额信贷专门建立的。虽说形式上建立了一整套的管理体系,但从功能上说,有效的管理体系是缺失的,因此内部人控制就成了小额信贷管理的实质。治理结构作为机构运作的重要一环,是机构软力量的重要组成部分。

当治理结构落后时,整个小额信贷有可能陷入瘫痪的状态。小额信贷的功能和目标难以实现。同时,治理结构落后还会带来一系列的连锁后果。首先,内部人控制导致机构管理水平落后,机构业绩水平低下。在内部人控制的情况之下,机构利益大于社会利益,从而导致社会公益资金的使用效果非常差。其次,影响小额信贷业务的扩展。自2000年以来,公益性小额信贷基本上处于萎缩状态,这与非政府组织机构能力低下和不良业绩有直接的关系。

所以我们可以从上文的分析中看出,公益性小额信贷在产权和治理结构上存在的问题是需要有一个外界的力量——政府来扶持其发展的。三、政府在公益性小额信贷运作过程中的监管角色和服务角色定位

(一)政府在公益性小额信贷运作过程中的监管角色分析与定位

第一,对公益性小额信贷有一个监管的框架,不吸收存款时采用非审慎监管的办法,或注册登记的办法,可以依法进行小额信贷业务。由于小额信贷机构不同于一般金融的特点,对小额信贷的监管可以是现有监管机构中新成立的独立的部门,或独立于现有监管机构以外。第二,政府还对经营良好的小额信贷机构给予支持,如提供批发资金。第三,实行税收优惠,改进呆坏账核销机制。公益性小额信贷主要服务于低收入人群,增强弱势群体的“造血功能”,促进经济增长和社会公平,因此绝大多数国家对小额信贷给予了税收优惠,降低借款人成本。中国税务当局也应从科学发展观的高度理解发展小额信贷的重大意义,免除小额信贷机构或商业银行小额信贷业务的营业税,降低所得税,推动小额信贷业务的发展。

(二)政府在公益性小额信贷运作过程中的服务角色分析与定位

1.政府在公益性小额信贷运作过程中的服务角色分析。在服务型政府的界定中,政府服务的功能凸现,而传统的掌舵功能下降;政府的主要职能开始由公共行政转向公共服务。在这个转变的过程中,作为经济领域内一个不容忽视的小额信贷项目运作应该怎样运行,应该怎样在服务型政府的视野之下规范自己的活动,成为一个不容回避的问题。具体说来,在服务型政府的视野下,政府应该提供以下服务才能担当起服务型政府的责任,才能在这个意义上实施自己的责任职能:第一,政策引导。要在这个环境内健康有序地运行,作为服务型政府的一个职能就是提供必要的政策支出,这些政策主要侧重于对公益性小额信贷项目运作的健康发展,在对小额信贷服务的意义上更加有效、有序地进行。第二,组织协调。向公共服务政府转变,在面对小额信贷项目运作中,政府还负有组织协调的职能和义务。

具体来说,就是从公益性小额信贷项目的引进、小额信贷项目运作中出现问题后的咨询工作。政府有关的技术部门可以提供组织一系列问题的规模咨询活动以及解决问题的规划指导,在项目运作过程中出现的问题与矛盾,政府部门应该积极出现,合理调节,重点解决。

2.中国政府在公益性小额信贷项目运作中服务角色定位。第一,提供众多公共政策支持。小额信贷进入中国之后作为一个新生事物没有与之相关的法律法规,尤其是在中国农村金融制度不完善的状况下,没有法律法规的规范,小额信贷不可能走出自身的困境完成自身的目标。所以,急需出台一部把公益性小额信贷的发展规范在法律许可的范围内,实现有法可依。只有在法律的平台之上,小额信贷才有可能走出所有权缺失的困境,因为产权的规范是来自于法律的约束;只有在法律的平台之上,小额信贷才有可能走出资金产权的不明晰困境,按照法律完善资金的有效使用制度;也只有在法律的规范之下,小额信贷才能走出治理结构落后的状况,实现自身规范发展。政府给予公益性小额信贷机构明确的法律地位后,并在其发展到一定阶段后,允许其扩大金融业务,直至可以吸收存款。近年来,有的学者指出公益性小额信贷的发展趋势有可能是慢慢走向商业性质的小额信贷。中国政府和政策制定机构,应该做好这方面公益性小额信贷“转型”的各方面准备,如果可能可以提供众多的政策支持。第二,发展方向引导。首先,引导小额信贷模式的组织制度创新。通过重组、联合的方式建立独立的、专业化的非政府组织小额信贷,将小额信贷的业务从现在依托的非政府组织中剥离出来,成立专门的公益性小额信贷机构。这样专门的小额信贷机构的最大特点就是宗旨和目标明确,避免了原有部门的渗透和内部人控制的现象,能够为小额信贷的发展提供制度上的保证。其次,规范和引导非政府组织的发展。由于中国小额信贷有着自己的特点,那就是自从引进之后就形成了非政府组织主导的局面。而在中国,由于传统和历史的原因,非政府组织一直发展滞后,并且与政府部门和商业部门有着千丝万缕的联系。

综上所述,政府角色在支持在小额信贷发展过程中,起着至关重要的作用。一些中国小额信贷项目的经验证明,与政府的良好关系是开展小额信贷项目的最重要的条件之一。正因如此,处理好公益性小额信贷项目运作中的政府角色能够有效地推动其在中国的展开与良性循环,推动其在中国的可持续的发展。而公益性小额信贷项目的展开又跟国家的扶贫等社会福利政策密切相关,怎么让更多的贫困人口脱贫也一直是政府部门义不容辞的责任。所以,公益性小额信贷在中国今后的发展必须要做好政府的角色定位。

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