基于现代治理原则的城乡规划实施体制与机制
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摘要：本文结合慈溪中心城区改造更新的典型案例，从政府引导、 “模拟拆迁”、分类施策等方面探索城中村改造模式；并从现代城市治理角度，探索现代城市治理过程中规划实施体制与机制，以更好地推进慈溪中心城区改造更新。
关键词：城市治理；改造更新；规划实施；体制机制
中图分类号：TU984文献标识码： A
1、现代城市治理的背景
十八届三中全会首次提出“国家治理体系”和“治理能力”的概念。一字之变，开启了城市治理转型的大门。所谓“治理”，即用规则和制度来约束和重塑利益相关者之间的关系，通过政府、公民、非政府组织等对社会事务的合作治理，促使公共利益最大化的过程，治理的本意是服务。因此，转变政府职能，实现城市管理向治理转型，不仅是法治城市建设的时代需求，也是新型城镇化发展的要求。
2、城市更新治理模式的比较
2.1政府主导型改造模式
政府主导改造模式即政府作为城市更新工作的主要推动力量，作为融资主体直接组织旧城改造项目一种行政行为。这种改造模式，使政府变成一个经济组织，这就容易造成城市政府在行使其职能时难以取得公共利益与自身利益之间的平衡。
2.2市场化运作改造模式
城市更新需要大量的建设资金，但政府财政有限，因此需要创新城市改造项目建设主体，以获取社会资金进行城市更新。通过招商引资的融资模式可以有效缓解政府在推进城市更新过程中的资金压力。但是开发商追求利益最大化的行为，容易损害被改造的原住地居民的利益和公共利益。
2.3利益共同体改造模式
利益共同体改造模式通过合约安排使政府、开发商和原住地居民组成利益共享、风险共担的共同体，实现多方共赢。
3、慈溪城市治理面临的困境
3.1中心城区改造更新任务艰巨
慈溪中心城区城中村建筑面积约1200万平方米，并呈现与城市形成相互穿插的特点。如此量多面广的“城中村”、“城中厂”导致城市土地利用率低，基础设施配套不全，居住环境差，已成为重大民生问题。中心城区改造更新以来也逐步碰到“拆迁难、融资难、保障难”等诸多困难和问题。
3.2零星改建难以满足群众诉求
由于城中村大量人口的集聚，加之规划对城中村的控制，老百姓对城中村控而不建反响强烈，影响民生。传统“小地块、带状形”改造建设模式而导致城市基础设施和公共服务设施难以“落地”，严重制约了城市人居环境和品质的提升。
3.3单一融资无力应对改造需要
目前慈溪城市更新工作中的运作模式基本上还是以政府主导投入、财政垫资为主，这种单一的出资主体、过长的建设周期、沉重的财务成本，政府面临很大的压力，已经很难适应目前形势的要求。
4、慈溪城市治理的探索与实践
4.1科学界定改造更新片区
1）强化规划引领，落实配套设施
针对慈溪以往小区块、带状型改造所导致的建设品质低、设施不配套、整体形象差等问题，按照大区块改造理念和“轴片为主，板块开发”的思路，制定了中心城市改造更新规划。规划按照控规单元确定重大功能板块改造范围，确定了“六大片区、功能板块”的拓展和开发（图1）。同时通过控制性详细规划和城市设计同步编制，明确区块基础设施和公共服务设施配建要求，以分片图则的形式对中心城区改造更新改造实施指引，确保各项公共服务设施和基础设施“落地”，解决群众所关切的“热点、难点”问题。
2）充分尊重民意，实行“模拟拆迁”
“模拟征迁”是指参照正式征地拆迁程序，对拟征迁地块在各工作环节充分征求模拟被征迁人意见，若在规定时间内达到规定指标的，再逐步推进，达到全部指标后最终转为正式征地拆迁的一种征迁方式。中心城区改造范围划定后，针对群众拆迁意愿不一致的情况，引入比选模式和竞争模式。政府根据群众主动要求拆迁的意愿程度确定最终是否实施拆迁。主要体现“两个95%”，即95%的户数愿意拆迁，则启动拆迁；在同意拆迁的户数中，95%的户数完成签约，则模拟拆迁协议正式生效，开始进入实质拆迁程序，反之则退出拆迁机制。通过模拟拆迁，把拆迁的知情权、主动权、选择权交予广大群众，逐步建立起尊重群众意愿、尊重市场规律、尊重公共利益三位一体的拆迁理念。从而形成“要我征迁”向“我要征迁”转变，使拆迁改造真正成为民心工程。
4.2分类制定改造更新策略
1）全面改造型
全面改造型是指通过对现状城中村拆除重建，全面提升空间环境质量。规划按照全面改造的要求，建设以新型商业、休闲娱乐、生态宜居功能为主导，以水岸商圈、文化绿廊为特征，集“工作、生活、休闲”三位一体的中央活动区。
2）梳理整治型
梳理整治是对城市总体结构影响不大，周边建设成熟，且近期难以纳入改造计划区块主要采用梳理整治模式。除少量市政公共设施外，基本不涉及建筑的新建，通过多种手段改善城中村的居住环境。主要包括、建筑外观改善、公共空间改善、市政公用设施改善、公共配套设施改善和道路交通设施改善等方面的改造措施。如湾底区块以美丽乡村和“三改一拆”为契机，拆除区块内违章厂房，并对村庄进行环境整治，植入民宿、农居SOHO、民间收藏、休闲旅游等功能，实现功能和环境的再造，打造浙江省“三改一拆”样板区、美丽乡村建设示范区。
4.3多元参与城市综合治理
1）上下协同综合治理
城市改造更新过程中由于各利益相关者利益并非完全一致，政府要发挥主导协调作用，积极引导公众参与。在区块改造规划制订时，通盘考虑村(社区)发展留用地，发展壮大村级集体经济，调动村(社区)组织参与中心城区改造更新的积极性。慈溪中心城区改造更新过程中积极引导有条件的村（社区）开展自行开发，采取了“村、社区为主运作模式”。如宗汉街道马家路村刺蓬根区块改造，实行“以村（社区）为实施主体、项目封闭运作”。通过由村成立房地产公司实施自行改造，以村集体作为改造主体，政府提供“零收益”的优惠政策，在确保城中村改造工程质量的基础上，最大程度地降低了项目建设成本，项目收益由村集体享有、分配，大大激发了村集体及村民参与改造的热情。
2） 横向联合综合治理
中心城区改造更新是一项浩大的系统工程，必须进一步发挥政府主导协调作用，完善科学决策机制和工作协调机制，统筹调动各方资源力量加以落实。在横向协作方面，构建多部门共同参与的“项目服务”圈层。通过 “并联审批”和“联合审批”，，将整个城市治理工作联结成一个立体网络，从而提高办事效率，以加快城市更新改造进程。
3） 多方参与综合治理
城市更新需要大量的建设资金，要发挥市场作用，通过招商形式吸引有实力的大企业参与区块改造，获取社会资金，以减轻政府的资金压力。如慈溪市景观大道综合改造工程中，探索建立净地拆迁出资人招商合作等制度，推行城市资源与城市改造捆绑招商方式进行城建项目的融资创新。先由政府按照城市规划的要求明确改造区域总体布局、用地性质、开发强度、土地价格、开发建设内容等要求。后由投资意向单位带项目进行投标，中标者与政府签定投资意向协议，拆迁资金由开发建设主体先行垫付，项目土地出让收入归还平衡的机制，进行滚动开发，破解城市改造拆迁“融资难”的问题。同时，景观大道综合改造工程过程中，创新了以人防资金吸纳社会资金，将公共用地地下空间与权属地块地下空间及人防工程实施，统一规划、统一开发、互联互通、整合建管的运作模式。
结语
城市治理是一项系统工程，特别是在旧城改造更新治理过程中涉及制度、社会管理、经济发展及空间形态等诸多方面。无论是政府主导改造，还是村民自行改造，或是市场化运作，都应强调以人为本，公众参与，要高度关注社会公平，正确处理城市公共利益与村民、开发主体之间的利益关系。通过制定合约使参与者形成“利益共享、风险共担”的共同体，并努力使城中村改造尽可能惠及所有城中村和最广大的村民。