环境影响评价中公众参与机制的探讨

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摘要：公众参与机制是环境影响评价工作中的重要内容，结合实际工作经验从公众参与的适用范围、参与时段、参与主体、采取形式、信息公开等几个方面指出目前实行的公众参与机制存在的问题，并提出相应的完善措施。

关键词：环境影响评价；公众参与机制；应对措施

中图分类号：TE08 文献标识码： A

引言

公众参与是环境影响评价中非常重要的组成部分，是指公众通过法定形式平等地与项目方、环评工作组、环境保护行政主管部门之间就拟议项目的选址、污染防治措施等问题进行双向信息交流，提出意见或建议，参与环境影响评价全过程。近年来，为充分发挥公众参与的作用，我国相继出台了一系列相关的法律、法规和条例。但笔者在多年的环评工作中发现目前的公众参与制度尚有许多不足之处，这使得公众参与制度未达到预期的目的，影响了其有效性的发挥。本文就目前公众参与机制存在的主要问题及解决途径做简要的综述。

一、环评中公众参与存在的主要问题

1、公众参与制度的法律规范

2003年，《中华人民共和国环境影响评价法》以法律形式确定了公众参与在环境影响评价中的重要地位。随后国家又出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》（2006年）、《关于切实加强风险防范严格环境影响评价管理的通知》（2012年）、《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》（2012年）等一系列法规和条例，加大了环境影响评价公众参与和政务信息公开力度，保障了公众对环境保护的参与权、知情权和监督权。但对于公众参与应有的法律地位、公众参与的权利义务、公众参与的相关制度以及公众参与的具体程序等实质性内容都未有明确的法律规定，公众参与缺乏相应的法律保障，直接影响了公众参与制度的实效性。

2、公众参与环评的范围

根据《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定，我国建设项目环境影响评价的“公众参与”仅仅局限于编制环境影响报告书的建设项目，而并未充分考虑项目本身对公众的影响。如根据《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定：面积大于10万m2的房地产项目需做报告书，需进行公众参与；而餐饮娱乐、汽车维修店、小型化工企业等编制报告表，不需做公众参与。但从实际工作中，我们发现如果餐饮娱乐、汽车维修店、小型的化工企业等只需编制报告表或填写登记表的项目若选址不当、产生的污染物未得到有效治理，其对周围群众的影响远大于房地产项目，这也就意味着这一批对群众生活最密切相关的小项目在环评阶段逃过了公众的监督，从而在其正式投入营运后易产生了较大的纠纷，引起周围群众的反感，从而对环评的作用产生影响。

3、公众参与的主体以及时段

《暂行办法》第5条规定，进行公众参与的主体是建设单位或者其委托的环境影响评价机构，而作为项目直接影响者的公众未享有主体的权利。这使得公众得不到早期积极主动介入项目建设的渠道。而一个项目进入环评阶段前，需先经相关机构进行项目论证、规划、立项等一系列繁杂的前期工作，投入大量时间、人力、物力和财力，然后方能开展环境评价工作。可在上述各项工作中，公众仅能在后期的环评报告书编制和审批阶段了解项目，此时一旦因公众的反对使项目不能通过环评审批，无法继续实施，建设单位将会蒙受不小的损失。在这种情况下，建设单位不愿进行公众参与，不能耐心与公众进行充分的沟通，或为使项目通过环评采用其他方式进行公众参与，这些做法无法确保公众的有效性，而且在项目上马后极易引起公众的强烈反对。另一方面从政府的角度来看，若此时终止项目建设或另行选址的话，可能会涉及赔偿问题，这样政府只能选择妥协，继而造成当地群众政府之间的更大的矛盾。

4、公众参与的形式

目前，在进行公众参与时主要是采取咨询专家、座谈会、论证会、听证会、发放调查表等形式调查公众意见。但选择何种形式进行公众参与完全是建设单位或规划部门、环评机构决定的，公众只能被动接受，这变相地剥夺了公众的环评参与权利。

5、公众参与的信息公开

环境信息公开是公众参与环境保护的前提，环境信息公开也在环境法律法规上得到了体现。目前各环评单位采取的项目公开信息的形式主要为在项目所在地人民政府网站上进行2次公示，公示期每次为10个工作日，第2次公示时将同时公示报告书简本，在进行调查表中也会简单描述项目的基本情况。自2004年1月1日起，各级环境保护主管部门在受理建设项目环评影响报告后也将在网站上公开环境影响报告的全本信息。

6、公众参与的效力

公众参与环境影响评价的效力是公众参与环境影响评价制度的核心内容。公众参与的效力是指如果没有公众参与，相关行政机关将承担何种责任以及公众作出了意见后的处理及其效力。公众通常觉得自己在提出意见后，自己的意见是否被编制单位或环保主管部门理解、是否得到考虑和采纳、理由和依据是什么等问题均不得而知，同时也没有有效的渠道查询这些内容，因此对公众参与的理解是“走过场”自己的意见得不到尊重，挫伤了他们参加公众参与的积极性。

二、完善公众参与的建议

1、完善公众参与环境影响评价的法律体系

环境权作为公民的一项基本权利已经得到世界各国和学者的普遍认同，因此我国也应当在宪法和法律上确认环境权为公民的基本权利。但鉴于宪法修改耗时长久、程序复杂，因此在目前状况下，应该先行修改《环境保护法》，主要是在环境法的总则中明确公众参与作为环境基本原则的地位和公众的参与权；而在环境法的分则中则专设公众参与专章、并考虑涵盖公众享有的各项权利、公众参与的途径和方式、公众参与的法律救济途径等等。

2、完善公众参与时机

我国目前环境影响评价程序中可能涉及的信息公开阶段有4个：立项阶段、界定评价范围阶段、环境影响报告书编制阶段以及报告书定稿阶段。目前公众介入是在项目确定了环评机构之后7日内，也就是环境影响报告书编制阶段，这个介入时机相对于国外的规定而言显得较晚。因为在此之前公众无法得知相关信息，更无从表达意见，这可能位日后的矛盾埋下伏笔。笔者认为为确保公众参与的科学性和有效性，节约国家或企业的人力、物力和财力，应将公众参与时间前置在项目立项阶段，向公众解释项目设立原因、说明项目对环境影响，充分听取公众意见，并在与公众的做好沟通后再开展项目的后续工作。

3、完善公众参与的形式和信息公开途径

要避免目前公众参与的被动性状况，应该对现行的公众参与方式进行完善，不能以发放调查表和网上公示的方式作为主要的信息公开途径和调查方式，应该在项目所能影响的区域张贴纸版的公告，说明项目情况；如果进行问卷调查，问卷的形式应灵活多样，可以让公众在了解基本环境状况后说出自己最关心的问题。

4、扩大公众参与环评的范围

目前按照是编制报告书还是报告表来确定是否进行公众参与的做法是欠妥的，对与公众有切身利益关系的项目，应按照其对公众的影响程度来确定是否进行公众参与，如2007年1月1日起施行的《苏州市餐饮业环境污染防治管理办法》第9条规定，“在严格控制区域范围内新办的餐饮业项目或者环境保护行政主管部门认为需要征求意见的其他项目，环境保护行政主管部门在审批环境影响登记表或者报告表之前，应当通过公告或者听证会的形式征求经营者、项目所在地直接利害关系人的意见。”各省市的部分环保局也要求小型餐饮、KTV等易扰民的行业在进行环评报告时，必须进行公众参与，充分征求周围公众的意见，这些地方性立法和规定都更具民主性和科学性。

结束语

综上所述，我国实行的公众参与制度尚有许多不完善之处，这制约了公众参与的有效作用，但可以相信，随着法律的不断的完善、公众环保意识的不断提高，公众参与制度将得到进一步发展。

参考文献

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