我国农村土地征收补偿问题研究
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摘要：我国现行征地补偿制度与市场经济体制不相适应。政府运用行政权力单方定价，农村土地价值被严重低估，农民土地权益得不到保障。新的征地补偿标准虽然使征地补偿金额有所提高，但并没有突破政府定价的基本框架，与真正的市场价格还有相当大的差距。建立适应市场经济的征地补偿机制，需要在公平补偿原则的基础上确立合理的补偿依据和科学的补偿方法，补偿范围和补偿项目也应明确界定。
党的十八届三中全会明确提出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。二元结构在土地征收补偿制度上，表现为政府没有把征收土地当作市场交易行为按照“公平市场价格”进行补偿，而是运用行政权力单方定价。长期以来，偏低的征地补偿费引发农民强烈不满，导致社会矛盾加剧。改革的着力点应是建立合理的征地补偿机制，将征地补偿纳入城乡一体化土地市场格局中，按照市场规则对农民进行公平合理的补偿。
一、公平补偿应为土地征收补偿的基本原则
土地征收补偿是土地征收制度的重要组成部分，而土地征收补偿原则是征收补偿的基础。我国现行的征地制度是在1953年确立的，当时正值第一个五年计划开始，国家的一切经济行为都围绕工业化建设而展开，征地也不例外。就当时的经济体制而言土地不是商品，所以土地价值无从体现，国家以实现工业化为建设宗旨，农村土地资源成为国家城市建设的巨大后备资源。由于生产力水平和城乡居民生活水平普遍低下，国家对农民的土地补偿也是低水平的，有时甚至是无偿的。这种征地补偿制度在计划经济时期是合理的，也是适用的，政府通过低价购买土地实现资本积累，达到快速实现工业化和城市化的目的。但是这种征地补偿制度却有很大的局限性，当经济体制完全由市场经济主导并且工业化、城市化程度处于较高水平时，其不适应性会越来越强，与新体制的碰撞也会愈加频繁。
为了避免因征地而导致失地农民生活贫困化，保持社会稳定，2006年8月国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》提出“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”，以此作为衡量征地补偿的标准。然而，这个衡量标准对被征收土地的农民来说是有失公平的。在市场经济环境中，土地征收补偿避而不谈土地价值却按照不降低农民原有生活水平为准则，显然违背了市场经济“等价交换”的基本规则。农民原有生活水平不可充当被征收土地的等价物，与被征收土地价值对等的只能是土地的市场价值。
即便以生活水平为衡量标准，现行征地补偿也是偏低的，被征地农民的生活水平面临事实上的下降。从收入来说，土地被征前农民每年都能取得土地收益，尽管收入不多却也细水长流；征地后除获得一次性的货币补偿外再无土地收益，即使从事二三产业收入也很不确定。据国家统计局对2942户的农民调查，耕地被征收前人均纯收入平均为2765元，土地被征收后人均纯收入为2739元，约下降了1%。其中，年人均纯收入增加的有1265户，约占调查总户数的43%；持平的有324 户，约占11%；下降的有1353户，约占46%。再看支出，土地被征前农户的家庭消费支出相对较低，有些农产品如粮食、蔬菜等还可以自给自足；土地被征后农户面临与城镇居民相同的消费环境，生活支出大大增加，不仅所有商品都需要从市场购买，一些大项消费如住房、子女入学、大病就医等更增加了普通农民的生活负担。另外，大量农业转移人口虽然被统计为城镇人口，但并没有真正获得城镇居民身份，无法在就业、社会保障等公共服务领域享受同城镇居民同等的待遇，也无法长期在城市稳定就业和居住生活。由此可见，征地后农民的生活水平总体是下降的。
纵观世界各地，几乎所有的国家都坚持公平补偿的原则，征地补偿标准基本是以土地市场价值为基础，按照被征收土地的正常市场价格计价赔偿。如美国法律确立土地征收以公平补偿为原则，“未经公正补偿，私有财产不得充作公用。”加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格补偿。英国也明确规定土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。鉴于此，我国应完善宪法的征地补偿条款，或设立《土地征收法》，依法确立土地征收补偿原则为“公平补偿”，明确补偿依据、补偿范围、补偿方法，不管用地性质是否为公益性用地都应按公平市场价格给予补偿。
二、建设用地收益应为征地补偿的测算依据
按照现代土地估价理论，土地价格的测算要反映地价的形成规律，要遵循基本的估价原则。土地估价的重要原则之一是预期收益原则。预期收益原则要求土地估价应以待估宗地未来的预期收益为测算依据。如果土地没有改变用途的预期，过去的土地收益可以为未来收益提供参考依据，但当土地面临改变用途时，购买者要根据土地的未来收益支付地价，其价值测算的依据应当是新用途的土地收益。估价理论中还有一项重要原则即最高最佳利用原则，该原则要求估价结果应是在估价对象最高最佳利用状况下的价值。遵循该原则评估房地产价值时要根据估价对象的情况选择城市规划允许的最大收益用途的利用方式。如果将这一原则用于土地征收的地价评估，则应按照建设用地的收益计算征地补偿价格，因为我国土地征收过程是土地所有权转变和土地用途转变同时发生的，土地权属的“农转非”伴随着土地用途的“农转非”。对被征收土地而言，最高最佳的利用状况是建设用地而不是农业用地，建设用地是城市规划允许的最大收益用途，也是使土地价值到达最大化的利用方式。
不论是预期原则还是最高最佳利用原则都将征地补偿的测算依据指向建设用地，而我国现行的征地补偿却是按照征地前的原用途进行补偿，农村土地的原用途多指农业用途。《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”。由于农业的比较效益低，农业用途的土地收益与商业、工业及房地产开发等用途的土地收益相比要低得多，因此，按照农用地产值进行补偿是属于低价补偿。现实中，用地单位的土地成本中很大一部分作为出让金上交给地方政府，而支付给失地农民的补偿金却很少。政府一手从农民那里廉价得到土地，另一手又高价卖给开发商，征地价格与市场价格相差巨大。国务院发展研究中心的调查结果显示，农民最终拿到的征地补偿款只占到整个土地增值收益的5%-10%。用地单位获得农村土地的过程成了地方政府侵占农民利益而获取土地增值收益的过程。征地前后巨大的地价反差使被征地农民的不公平感更加强烈，社会矛盾也有可能愈加尖锐。
三、新补偿标准与市场价格还有相当大的差距
2005年国土资源部下发《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》后，征地补偿按照新标准即统一年产值标准和征地区片综合地价标准测算补偿费。征地统一年产值标准是在一定区域范围内（以市、县行政区域为主），综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值。征地区片综合地价标准是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分征地区片，并采用农地价格因素修正、征地案例比较和年产值倍数等方法测算的区片征地综合补偿标准。新补偿标准使支付给被征地农民的征地补偿费用有所提高并减少了地方政府的随意性，但其自身的缺陷同样不容忽视。
1. 征地区片综合地价的“综合性”使真实的土地价值被掩盖。我国现行土地管理法规定征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中土地补偿费是对土地所有权的补偿，安置补助费是对失地农民进行生活安置以及再就业费用的补偿，地上附着物和青苗的补偿费是对农民投入损失的补偿。由于这几项补偿费用的性质不同，因此分别补偿是正确的。但征地区片综合地价却取消了分项补偿的做法，将土地补偿费和安置补助费捆绑在一起进行综合补偿，这种做法混淆了土地的自身价值与附属价值的界限，使真实的土地价值被掩盖。而在征地补偿费中，对土地所有权价值损失的补偿是征地补偿的主要内容，因为一切损失皆因土地所有权的丧失而引起。从理论上来说，地租、地价是土地所有权借以实现的经济形式，如果征地补偿虚化或掩盖了土地所有权的成分，那么这种补偿不能称其为地价。从这个意义上说，征地区片综合地价不是真正的地价。
2. “标准化”的征地补偿难以体现土地质量及土地价值的差异性。由于土地具有自身的特性，如位置的固定性、质量的差异性等，使得每一宗土地都是独一无二的，没有两宗土地在实体上完全相同，这也是土地价值需要评估的理由之一。因此，绝对的地价标准是不存在的，所谓的标准只能作为评估的参考或基准数据。如我国城镇土地估价规程中的基准地价就是作为宗地评估的基准数据而存在的，评估时要根据宗地具体情况对基准地价进行估价期日、容积率、土地使用年期等方面的修正和调整，这样测算出的结果才是待估地块的价值。但我国现行的征地补偿“标准”不是作为评估参考或基准数据而是直接拿来测算价格的，没有中间的修正与调整过程，属于“刚性标准”。这种做法虽然实现了“同地同价”的目标，但却产生了“异地同价”的问题，同区域内土地的地类不同、用途不同、征地目的不同却适用相同的标准，这样会产生新的不公平。
可见，新补偿标准虽然使征地补偿金额有所提高，但它并没有突破政府定价的框架，与真正的市场价格还有相当大的差距。
在征地补偿范围和标准上，国外的经验值得我们借鉴。大多数国家和地区对土地征用补偿的范围和标准都有详尽的规定。如英国法律规定征地补偿的范围包括：土地（包括建筑物）的补偿，其标准为公开市场土地价格；残余地的分割或损害补偿，其标准为市场的贬值价格；租赁权损失补偿，其标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损害；迁移费、经营损失等干扰的补偿；其他必要费用支出的补偿（如律师或专家的费用、权利维护费用等）。如果征购的土地是租赁中的土地，则不仅向所有者补偿，还应赔偿承租者的损失，并充分考虑到租赁终止的各种情况，分别予以补偿。
我国应在现行法律规定补偿项目的基础上进一步完善和细化。从大的类别来说，可按照土地权益补偿、土地附着物补偿和就业安置补偿进行划分。土地权益补偿应包括土地所有权补偿和土地承包经营权补偿。前者是对农村集体的补偿，后者是对农民个体的补偿。对我国现实农村来说，土地权益补偿首先要明确产权，包括集体经济组织成员身份和土地承包经营权的主体身份的确定。另外，考虑农村土地流转因素，应增加土地租赁权补偿、干扰补偿以及经营损失补偿等内容，切实保障土地承包者和租赁者的合法权益。
参考文献：
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[3]李铃.中国地产价格与评估[M].中国人民大学出版社，1999.
（作者单位：辽宁行政学院）