论市场失灵、政府失灵和技能短缺问题

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摘 要 在许多国家，技能短缺问题日益尖锐，成为经济增长的瓶颈。根据传统经济理论的观点，技能短缺只是技能供求之间暂时的非均衡状态，不过现实的市场是不完全竞争的。本文从市场失灵和政府失灵两方面对技能短缺问题产生的原因进行理论分析认为，缓解技能短缺问题需要构建需求驱动的技能培训模式、促进利益相关者间的合作、确立责任分担的技能投资模式、改善技能投资环境等。

关键词 市场失灵；政府失灵；技能短缺；有限政府；责任分担

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2013）10-0017-06

“技能劳动力短缺是20世纪90年代以来经济发展所面临的最具挑战。……随着市场和生产的全球化，技能短缺已成为全球性课题”[1]。技能短缺不仅仅表现为技能供给总量的不足，还表现在由于技能供需在结构上不匹配造成的结构性人才短缺。进入21世纪，我国的“技工荒”问题逐渐凸显出来。

技能短缺产生的原因是研究者关注的焦点。根据传统经济理论，技能短缺只是技能劳动力供给和需求之间暂时的非均衡状态。由于技能的需求不断发生变化，从而引起供给的相应变动，技能的供给和需求常常处于非均衡状态[2]。因此，技能短缺是技能劳动力需求与供给变动过程中的必然现象。不过在价格机制的调节下，技能的供求将逐渐走向对等，既不会存在技能过剩，也不会存在技能短缺[3]。不过，上述结论是以完全竞争市场的假设为前提的，在现实中这是不成立的。完全摒弃政府干预的市场调节会导致“市场失灵”，需要依靠政府这只“看得见的手”来纠补市场失灵。不过，人们发现，政府的干预也并不一定能够取得预期的理想结果，存在“政府失灵”的现象。本文试图从市场失灵和政府失灵两方面对技能短缺问题进行全面的理论分析。

一、技能短缺和市场失灵

市场失灵意味着市场本身不能有效配置资源，使劳动力供求难以达到均衡状态，造成技能短缺问题持续存在。与技能短缺问题相关的市场失灵主要表现在四个方面。

（一）技能投资的外部性

如果投资者能够获得技能培训的全部收益，市场机制就可以充分发挥其调节作用，从而实现技能供求的平衡。然而，在现实中这种假设并不存在——技能培训带有必然的外部性。一方面，技能对全要素生产率的推动作用有利于资本投资的增加，资本投资反过来进一步刺激更多的技能投资，构成资本投资与技能积累的良性循环。另一方面，这种外部性也存在消极影响。克里斯多夫·温齐认为，企业培训是一个典型的“囚徒困境”问题[4]。并非所有企业都有意愿或有能力进行技能投资。在缺乏外部约束的情况下，一些企业可以通过“搭便车”的方式从培训企业获取所需要的劳动力，从而占有部分培训收益而无须分担成本。“搭便车”的企业越多，其他企业丧失培训成果的风险就越大，对培训投入也就越消极，从而形成一种恶性循环。这是市场条件下企业之间非合作博弈的结果。“搭便车”现象使许多企业把培训视为一种消费，而不是投资。因此，理性的企业往往不愿意投资于员工的迁移性技能培训。个人由于无法充分占有技能投资的收益，比如工资水平没有随着生产率的提高而相应增长，也会造成个人投资的积极性不足。此外，大多数技能培训都带有公共物品的性质。这就使技能投资产生私人收益的同时也带来不同程度的社会收益。而个人和企业都是从自身利益和需求的角度出发进行技能投资的。因此，如果完全由市场来决定技能投资行为，投资者由于不可能获得技能投资的外部收益，其提供的技能培训规模必然低于社会期望水平，这就需要政府的介入，使技能培训在最大程度上满足社会的需要。

（二）信息的不对称性和不完全性

信息的不对称是指供求双方并不拥有同等的有关教育和培训以及劳动力市场状况的信息。首先，有关培训的信息在各利益主体之间的分配是不均衡的。培训机构对培训情况具有明显的信息优势。在缺乏外部标准的情况下，其他利益主体难以对其培训计划的质量进行客观评价，这可能会影响它们的培训需求。保尔·雷恩认为，信息不对称使培训的数量和质量呈负相关性。“如果受训者无法评估培训质量，企业可能利用自身的信息优势提供低质量的培训计划而无须承担任何消极后果。”[5] 这样必然会削弱个人的培训需求。其次，劳动力市场信息在供求双方的分配也是不对等的。企业拥有更多关于就业机会和技能需求的信息；而劳动力清楚自身的技能状况，却不了解潜在的就业信息。这种信息的不对称会制约技能供求的匹配。此外，这种“市场失灵”具有“逆向选择”的特征。“由于企业对劳动力技能缺乏充分的信息，就会倾向于根据劳动力市场的一般水平支付工资。”[6] 如果技能的提高没有伴随工资的相应增长，个人也就不愿意接受进一步的培训。

信息的不完全性也是影响技能投资的一个重要因素。无论个人还是企业都是根据对培训收益的预期作出投资决策的。“在对教育培训成本和收益有完全的信息并且收益高于成本的情况下，投资者会愿意进行投资。相反，如果投资者不能准确评估培训的成本和收益，往往会低估培训收益而高估培训成本，从而削弱其培训的积极性。”[7] 对于单个投资者来说，显然缺乏充分的相关信息，而获取所有这些信息是不可能或者不经济的，难以作出明智的教育和培训投资决策，造成技能投资不足。此外，由于培训的长期收益的不确定性较高，投资者更关注直接的短期收益，这也可能造成教育和培训规模的不足或技能供求出现失衡。在劳动力市场流动性较强的情况下，投资风险和收益的不确定性使这种状况更为明显[8]。因此，必须依靠政府的干预措施提高人们对投资收益的信心，从而促进技能供给和需求的平衡。

（三）市场的不完全性

市场的不完全性使技能供求难以实现或保持均衡状态。技能劳动力的需求并不一定随着市场价格而上下波动，造成这种情况的原因是多方面的。第一，技术进步使劳动力市场的技能需求总体上是持续增长的。在技术不断进步而且技能劳动力无法替代的情况下，劳动力市场有可能出现技能需求和技能劳动力工资同时上涨的情况。在各种因素的影响下，工资增长与需求增长相比是较为迟缓的，这就影响了工资传递市场信号的有效性，从而延迟了技能劳动力的供给，使供给落后于需求成为一种常态。第二，工资向上的刚性也是不可忽视的因素。工资是调节技能供求的主要机制。然而，工资变化具有相当大的刚性，当人们的消费达到一定水平以后，重新习惯一种较低的生活水平是很困难的。这就使工资往往不能在劳动力市场上充分发挥调节作用。第三，技能供求调整的非对称性。即使技能劳动力的供求关系对工资变化是敏感的，教育和培训的周期性也使这种供求的变化复杂化。技能需求的变化具有即时性，而供给的调整却由于劳动力的教育和培训需要较长的周期而比较缓慢。技能供给的相对滞后就会导致技能短缺。博斯沃斯和威尔逊认为，即使工资对供求关系的变化是敏感的，技能劳动力供给的时滞也使劳动力的供求实现均衡需要较长的过程，这进一步影响了技能短缺问题持续的时间[9]。技能需求的提高和短缺技能工资的增长并不一定带来技能供给的增长，一方面，个人可能由于缺乏教育和培训机会而无法提高技能水平，另一方面，教育和培训制度可能缺乏技能供给的能力。第四，影响技能供求因素的复杂性。技能需求是一种派生需求，所以劳动力需求的数量除受工资调节外，还受产品市场需求的调节；而劳动力供给也受到工资水平、主观偏好、人口规模及年龄结构等因素的影响。此外，资本市场的不完善会影响个人的培训投资能力（这对社会弱势群体的影响尤其明显），从而使培训需求下降。这些问题都说明影响技能劳动力供求的因素是十分复杂的。

（四）市场的不公平性

市场机制强调“效率优先”，这在很大程度上造成了教育培训以及就业机会的不平等。然而，为更多的人提供平等的技能培训的机会对政府来说显然是非常重要的。社会公平的价值取向需要政府的干预，以避免因教育机会不均等所造成的贫富差距的代际继承与不平等状况的进一步扩大，同时提高技能劳动力的供给数量和质量。其次，非市场因素也是造成社会公平问题的主要原因。根据制度学派的观点，教育培训市场和劳动力市场都存在由于制度性因素（如内部劳动力市场和工会）及社会性因素（如社会阶层和歧视）而形成的非竞争性群体[10]。这些群体都是相对封闭的，限制了个人在这些群体之间的自由流动。不同群体在教育培训及就业机会上的差异同样是制度性分割的结果，与市场供求没有直接关系。社会阶层、家庭背景、种族和性别等方面的区别使某些群体在教育和培训方面容易受到不公正对待，既制约他们自身技能的提高，同时也造成“就业歧视”。例如，企业往往认为高技能劳动力具有可培训性从而为他们提供更多的培训，而更需要培训机会的低技能劳动力却受到忽视。欧盟国家的一项调查也显示，企业为高技能劳动力提供的培训机会比低技能劳动力多6倍以上。

二、技能短缺和政府失灵

为纠正市场失灵，政府必须运用自身行为优势干预市场，确保技能供求的平衡。不过，政府干预也可能会失灵，这非但不能起到补充市场机制的作用，反而会加剧市场失灵，抑制市场机制的正常运作。

（一）政府干预的“内部性”

根据公共选择理论，政府内部的不同利益集团都有各自的利益诉求，公共决策实际上是这些利益集团相互博弈、彼此妥协的结果，从而使政府成为在政治市场上追求自身利益最大化的经济人。在技能短缺问题上，政府干预同样存在这种“内部效应”。政府对技能培训的干预应该更多关注整个社会的技能问题。当多个存在利益矛盾的主体共同参与决策时，就会产生相互竞争与博弈的情况，他们往往从维护自身利益而不是从实际的客观条件出发来影响政策的制定和实施，政府干预为这种“寻租”行为的产生提供了可能性，从而也使政府干预的公正性并非必然。这表现在很多政府的政策更关注政策的短期效果。这一点明显地体现在教育和培训改革中。执政党往往倾向于选择“短、平、快”的教育政策，而且更多地关注政策成效的数量指标。因为直观的数量指标显然比质量更容易把握。在某种程度上，政府干预的最终目的是实现政治利益，而不是满足社会的技能需求。此外，在技能供给的决策中，政府部门处于核心地位，大多数人在很大程度上只是决策结果的被动接收者，这使政府的技能政策可能不符合公共利益的要求，从而导致政府的技能供给在数量和质量上都难以满足公众的需求。

（二）政府决策的失误

政府决策失误的影响因素是多方面的。其中最主要的因素是决策者的有限理性和决策信息的不完全性。政府需要准确了解市场的技能需求状况，根据消费者的需求偏好来确定一定时期内技能供给的种类和数量，以达到供需平衡。然而，市场竞争和供求关系变动的复杂性使政府难以充分、及时和准确地掌握市场信息，从而使其决策的有效性大为降低。此外，政府干预的力度也很难确定。干预不足与干预过度均会造成“政府失灵”，这非但起不到弥补市场缺陷的作用，反而会加剧“市场失灵”。在应对技能短缺问题上，政府失灵表现在两个方面：一是技能供求的总量失衡。影响技能需求的因素是复杂的，因此难以通过技能劳动力市场价格的变化确定技能的实际需求水平。此外，政府应根据市场对技能的有效需求而不是名义需求确定技能供给的规模，而确定有效需求水平显然更加困难，往往是“一个不可能完成的任务”。这样就可能造成整个社会范围内技能供给总量的过度或不足。二是技能供求的局部失衡。不同市场主体的技能需求在数量和质量上存在差异，而明确消费者对技能的具体需求并提供有针对性的培训显然需要巨大的决策成本，而且是难以实现的。因此政府往往是根据对技能需求的总体预期而不是消费者的差异需求提供技能培训。技能需求的多样性和政府技能供给方式的单一性之间的矛盾往往会造成技能供求的结构性失衡。对于政府来说，实现技能供求的结构性平衡比总量平衡更加困难。然而，这却是技能短缺问题中不可忽视的一方面，在许多国家普遍存在。

（三）政府干预的效率低下

造成政府干预效率不足的原因主要包括以下四方面：一是技能供给效率评估的困难。公共物品的成本与收益难以确定，尤其对社会效益更缺乏准确的标准和可靠的评估方法，而社会效益恰恰是政府部门提供公共物品的主要目标。这一问题也体现在作为公共服务的教育和培训活动上。沃尔夫认为，人们对教育结果和评估指标没有明确而统一的认识，这使政府部门往往依据自身的标准对培训绩效进行评估[11]。缺乏对政府角色有效性的评估是造成很多情况下公共教育和培训效果欠佳的关键原因。因为没有相应的评估机制，公共教育和培训就难以对需求变化作出灵活反应。二是技能供给的垄断性。作为公共物品的唯一供给者，政府部门缺乏竞争意识和压力，工作效率低下，有限的公共资源得不到充分利用。此外，政府的垄断使教育和培训的供给没有竞争环境，造成教育和培训机构缺乏改革的积极性以迎合消费者的需求。这就影响了技能供给和需求的匹配程度。三是政府干预的非赢利性。政府提供公共物品追求的主要是社会效益而并非利润最大化。此外，政府对教育和培训的供给主要依靠财政支出，这也使其缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动。四是政府干预的滞后性。这种政策的滞后效应表现为内在滞后和外在滞后两方面。所谓内在滞后是指政府明确市场的技能供求状况并制定和实施各种政策需要一定的时间。外在滞后是指政策从实施到产生效果同样需要一个过程。政府干预的滞后效应可能使政策实行的结果与预期目标相距甚远，从而导致政府的政策失灵，使技能供求难以均衡。此外，政府干预还需具有高度的协调性，各个政府部门或机构的分工合作程度也会直接影响政府干预的有效性和即时性。

三、结论与建议

2007年我国劳动与社会保障部公布的《高技能人才培养体系建设“十一五”规划纲要（2006—2010年）》指出，“高技能人才的总量、结构和素质还不能适应经济社会发展的需要。……高技能人才严重短缺，已成为制约经济社会持续发展和阻碍产业升级的‘瓶颈’。”协调政府和市场的关系是我国政府应对技工荒问题的关键。市场失灵是自由市场的内在缺陷，试图通过市场机制的调节实现技能供求的均衡是不现实的，英国放任主义的教育培训模式已经提供了反面的例证。大卫·芬格德等人指出，“在缺乏政府干预的情况下，技能培训方面的各种市场失灵将导致教育和培训的投资水平不足”[12]。市场的有效运行需要政府政策的保障，而且市场越发达，越需要一个强有力的高效的政府。在弗里德曼看来，“自由市场存在当然不排除对政府的需要，相反，政府的必要性在于：它是“竞争规则”的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁制者，市场所做的是大大减少必须通过政治手段来决定的问题范围，从而缩小政府直接参与的程度。”[13] 完全由市场（或者说是企业）驱动的教育和培训政策不可避免地带有短期主义特征，这就需要借助凌驾于市场之上的力量，即政府这只“看得见的手”来纠补市场失灵。然而，政府干预也存在着诸多不足。我国职业教育仍然采取政府主导的供给驱动模式。在这种模式下，“教育培训机构需要做的是根据政府规划培养劳动力而不是对需求的变化作出灵活反应。”[14] 因此，供给驱动模式的主要问题是刚性的规划与动态的市场需求之间的错位。单纯依靠这种模式也无法实现技能供求的均衡。依据相关理论的分析及国外的实践教训，以下几方面对我国实现技能供求平衡的职业教育模式是非常有益的。

（一）确立需求驱动的培训模式

在需求驱动模式下，政府对劳动力市场起宏观调控作用，不过不再对技能供给进行具体干预，而是加强市场（需求）和教育培训机构（供给）之间的联系，使教育培训机构针对市场需求的变化作出灵活、及时的反应，以促进技能供给和需求的平衡。克罗斯等人认为，“教育和培训政策的关键问题是使技能供给与劳动力市场的技能需求保持一致”[15]。世界银行指出，“需求驱动培训并不意味着培训机构消极地等待需求出现”[16]。这也就是说，职业培训能够满足未来的市场需求。当然这不是如同供给驱动模式那样对未来的技能需求进行“准确的预测和规划”（这恰恰是需求驱动模式所反对的），而是通过提高受训者的适应能力来实现这个目标。从各国的教育改革经验看，技能供给不再是对技能需求的相对滞后的消极反应，而是通过提高个人的适应能力寻求对未来技能需求的积极主动的应变过程。这也是我国职业教育改革中要注意的问题。

（二）加强政府的服务职能，促进利益相关者间的合作

“治理”成为弥补市场失灵和政府失灵的主要手段。治理理论强调“有限政府”，即政府权力的有限性和政府理性能力的有限性决定了政府职能和政府能力是有限的。政府通过合作、协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式处理社会公共事务。从“统治”到“治理”要求政府实现统治行政向服务行政转变。政府的角色是“授权”而非“管理”。政府一方面避免对教育培训制度进行过度或不适当的干预，另一方面也不再完全求助于市场来解决技能供求失衡的问题，而是通过积极的有限政府姿态服务于社会的公共利益，以社会的公共利益为标准来协调利益相关者间的矛盾和冲突。

技能培训的复杂性要求政府、企业、工会、教育机构及个人等利益相关者都必须积极参与。不过，各个利益相关者的合作需要相应的制度支持，否则它们彼此之间的利益冲突会使其偏离社会的公共需求。政府应该而且也可以通过立法和经济手段改变制度结构、明确相关主体的责任。我国企业之所以缺乏培训投资的积极性，最主要的原因是企业没有法定的培训义务。德国通过联邦和州立法对利益群体的关系加以规范，联邦和州政府、劳资双方以及教育机构的各个利益群体之间高度的共识，正是德国实现高技能均衡状态的关键。解决我国的技工荒问题，同样需要各个利益相关者对技能培训的积极参与，尤其需要对企业的相关义务作出强制性规定。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也提出调动企业的积极性，不过仅仅“鼓励”是不够的。

（三）确立“责任分担”的技能投资模式

首先，政府要承担必要的技能投资责任。技能投资的外部性使任何单个投资者的技能投资行为都会为其他非投资者带来外部效益。而且完全依靠个人和企业难以达到理想的技能投资规模和水平。因此，政府作为社会收益的主要受益人应该为技能投资提供公共经费，发挥投资主渠道的作用，对不同形式的职业教育和培训活动提供程度不等的拨款。最具代表性的做法是个人学习帐户或教育凭证制度。政府将教育经费直接拨付给消费者，使他们根据自己的需要选择学校以“购买”教育培训服务。这种措施充分体现了将政府和市场有机结合的倾向。

其次，刺激个人、企业的技能投资。来自个人和企业的私人投资被看作是政府投资的必要补充。世界银行认为，“职业教育和培训拨款制度的重要目标是提高受益人（企业和受训者）的承担比例。”[17] 由于自由市场必然造成企业和个人的技能投资不足，政府需要通过制度激励刺激企业和个人的培训投资。一是完善资格证书制度，刺激企业和个人的技能需求。标准化的资格证书制度可以缓解信息不对称造成的逆向选择，进而提高市场的技能供给和需求。二是实施培训税制度，使企业分担培训成本。如果所有企业都必须承担培训成本，“搭便车”现象就失去了存在的条件，企业对培训的投资就会增加。三是建立完善的就业保障机制，在企业和个人之间建立高度信任的合作关系。较高的职业稳定性意味着较高的投资回报，有利于企业和个人的长期技能投资。四是确立质量竞争战略，改善技能投资环境。爱德华·凯普认为，“如果政府试图提高企业的技能需求，就需要制定相应的政策鼓励更多的企业改变产品市场策略”[18]。提高企业需求的关键是刺激革新、促进企业的生产技术水平，从而刺激企业对技能的需求。

（本文受国家博士后基金资助项目（2012M510083）和杭州师范大学勤慎研究项目资助）

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[18]Martin Godfrey. Skill Develpoment for International Competitiveness[M].Edward Elgar， 1997：152.

Analysis on Market Malfunction， Government Malfunction and the Problem of Skills Shortage

WANG Yan-lin

（College of Educational Science， Hangzhou Normal University， Hangzhou Zhejiang 310036， China）

Abstract Skills shortage is being acuter in many countries and becomes the bottlenecks to economic growth. According to the traditional economic theory， skills shortage is only a temporary disequilibrium between skills supply and demand， but the real market is imperfectly competitive. This essay analysed the skills shortage in two aspects of market malfunction and government malfunction， and makes some suggestions on alleviating it such as building the demand-driven skills training model， promoting cooperation among the stakeholders， establishing the skills investment model of sharing responsibilities and improving the skills investment environment.

Key words market malfunction； government malfunction； skills shortage； limited government； responsibilities sharing