金融改革的优先项

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当前金融乱象频生，局部金融风险频发，金融监管风暴频繁，金融业改革发展牵动各方神经。面对错综复杂形势，大刀阔斧推进金融业改革、加快实现国家金融治理体系和治理能力现代化迫在眉睫。建议将金融监管目标、金融监管体制、金融监管立法、金融领域混合所有制四个方面作为金融改革的优先选项。

构建三元目标体系

对消费者金融保护滞后成为金融风险重要根源。长期以来，金融监管一直锚定金融稳定与金融发展双重目标，其局限性日益凸显，成为孕育金融风险内在原因。近年来，随着居民财富的积累，银行、证券和保险机构纷纷争夺个人财富管理，以股票、债券、基金、私募股权等金融产品为标的，构造简繁不一的组合，加之互联网金融助力，个人根本无法清醒认识复杂金融产品，往往沦为非法集资、金融诈骗、违规理财的受害者，引发局部金融风险，对消费者的金融保护非常紧迫。

金融监管体系亟需兼顾三元目标。借鉴国际经验，应将维护个人与金融机构间的公平交易，防范金融欺诈作为金融监管目标的第三极，构建金融稳定、金融发展和公平交易的三元目标体系，惟此才能在金融立法、金融机构设置、金融市场秩序维护上做出具有前瞻性的体制和制度安排。

克服五大弊端

2015年股灾深刻暴露了中国分业监管的痛点，“铁路警察各管一段”式监管，已远不能适应汹涌扩张的混业经营。当前分业体制有五大弊端。

一是监管套利。以急剧膨胀的资产管理业务为例，政出多门，标准互不相通，市场广泛借道监管偏松机构，或设计多层嵌套产品套利。

二是监管真空。互联网金融等新生事物迅猛发展，新业态横跨银、证、保，监管空白导致新金融业态野蛮生长，风险频发。

三是监管盲区。2015年股灾正是场外资金利用银、证、保各自规则，打通监管壁垒，没有一个监管部门能全流程、全链条掌握入市资金的详情。

四是监管逆势。1980年代以来英、德、法、日、美等全面走向混业监管，强化跨部门监管机制。我国1992、1998、2003年相继成立证监会、保监会和银监会，这种分业监管是否合乎时值得思考。

五是割裂市场。建设统一市场是市场化改革的重要目标，而分业监管体制把分机构监管自动延伸为分市场监管，把统一市场肢解成局部市场。

改革分业监管弊端需遵循三项核心原则。一是权力制衡原则，二是混业监管原则，三是金融生产者和金融消费者双保护原则。

在笔者看来，金融监管改革方案有三个发力点：

一是充实央行两项职能，即宏观审慎管理职能、金融信息统计职能。央行内部可增设金融宏观审慎管理局，专司系统性金融风险的识别、分析、监测与应对预案；增设重大金融机构管理局，对大型金控集团、混业金融公司统一监管；充实金融统计职能，完善金融统计标准。

二是合并银、证、保和其他相关部委机构职能，成立中国金融监督管理委员会。监管范围涵盖除系统性重要机构外的所有金融机构和所有场内外、本外币金融市场。

三是成立中国金融消费者保护委员会。监管所有与消费者发生的金融业务，包括存贷款、银行卡、支付、理财等，着重保护金融消费者公平交易、财产安全、自主选择、受教知情等权益，将信用评级机构和个人财富管理咨询纳入监管。

用好法律利器

金融法律是金融制度的载体和保证。目前我国金融法律存在总体薄弱、实操性不强、过多体现监管部门意志和更新迟缓等挑战。当前为规范混业经营，亟待优先解决《证券法》和《信托法》的修订与完善。

以扩展“证券”的定义和范畴为核心修改《证券法》。扩展“证券”覆盖范畴是克服混业监管痛点的普遍做法和有效手段。美国1933年《证券法》就将证券定义为股票、债券、各类衍生品以及投资合同。2006年日本修改《证券法》，将“证券”定义扩展至“金融商品”，最大限度地将具有投资属性的金融商品、投资服务纳入《证券法》监管范围。2017年我国《证券法》修订正在加快进行，建议扩展“证券”的定义和范畴，为混业经营和监管奠定法理基础。

按照国际惯例扩展信托法的内涵和m用范围。《信托法》是另一部管理混业经营的基本大法，目前我国《信托法》实践上面临几大难题，如将之狭义地局限为信托公司法。从国外经验看，并没有信托公司这类金融机构，《信托法》重在管业务而非管机构，将“受人之托，代人理财”当事人权责利进行规范和明确。我国财富管理乱象丛生，根本原因是《信托法》虚弱和虚置。建议尽快启动《信托法》修改，将银监会、证监会和保监会管理的各类资产管理业务全部纳入《信托法》规范之下，着重完善信托登记制度、信托税收制度、委托人忠义制度、公益信托制度。

从分工与配合看，《信托法》解决的是理财各方责权利的界定与划分，以及信托财产的隔离与保护，属于商业组织法范畴；《证券法》解决的是公开发行的条件、信息披露、三公交易等，属于投资者或消费者保护的范畴。

推动国有银行混改

目前，在国民经济各行业中，无论是规模占比，还是影响力，国有经济在金融业中的统领地位都是第一的，而在金融业中，银行业的国有经济成份尤为突出，总资产占比超过60%。

国有经济占据金融业主导地位有利于宏观调控，有利于维护金融稳定，有利于化解局部金融风险，有利于配合国家重大经济战略部署。然而，在获得上述优势的同时，也产生了很多问题，集中可归结为低效率。

建议按照十八届三中全会关于积极发展混合所有制经济和推动国有企业完善现代企业制度的要求，银行业国有经济改革需要加快步伐。

一是将几家国有大银行逐渐改造成国有资本占主导的混合所有制企业。

二是将中、农、工、建、交、邮储六大行之外的国有股份制银行改造成以民营资本为主、国有资本为辅的混合所有制企业。

三是加快民间资本开设中小银行的审核步伐。中小银行的市场定位是吸收本地存款、向本地发放贷款，类似于美国的社区银行。

四是深化国有大银行企业制度改革。推行更加市场化的管理层选拔方式，完善管理层激励体系。银行内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。

（作者为中植集团常务副总裁，国家外管局综合司原司长）