挪威丹麦瑞士流通商品考察报告
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为了解挪威、丹麦、瑞士流通领域商品质量监督管理的有关情况,学习借鉴其成功经验,推动我国流通领域商品质量监管制度的改革和完善国家工商行政管理总局于20**年12月11日至24日派出考察团赴挪威、丹麦、瑞士对三国的流通领域商品质量监管有关情况进行了为期14天的考察。
考察团先后走访了挪威、丹麦和瑞士的有关政府部门、行业协会和检验机构，考察了三国流通领域商品质量监督管理的法律和政策体系;政府部门在流通领域商品质量监管方面承担的职责及机构运行情况;政府实施商品质量监督中适用标准、抽查程序等技术问题;经销企业承担的商品质量责任;经销企业在商品入市、交易、退市中承担的权利与义务等内容。现将有关情况报告如下。
一、三国商品质量责任的法律体系
挪威、丹麦和瑞士三个国家都十分重视流通领域的商品质量问题,建立了一套相对完善的法律体系,其中《产品质量法》是规范商品质量责任法律体系中最为重要的一部法律。
(一)挪威的产品质量法
挪威于1988年12月颁布了《产品责任法》。依据该法的规定,生产者对其在营业、业务活动或与此类似的活动范围内生产的或投入流通的产品承担法律责任,即生产者是商品质量第一责任人。生产者包括:产品制造者;任何在产品上或产品的包装上附以自己的名称、商标或其他识别标志,从而表示产品为自己的产品的人;产品的销售者;因捕鱼、猎取野生动物或采集野生植物而得的未经加工的自然产品的销售者;从国外进口产品的进口者;进口产品的销售者。产品是指所有货物和动产包括自然产品和工业产品,原材料和制成品,也包括生产中所产生并投入流通的废料。挪威的产品责任法对产品的定义借鉴了海牙公约《关于产品责任适用法律的公约》中对产品的定义,即产品包括天然产品和工业产品而不论是未加工还是加工过的是动产还是不动产。通过实地考察,我们发现挪威政府之所以如此给产品下如此宽泛的定义,是因为挪威的经济活动,很大程度上利用了该国丰富的自然资源,如渔业等等。其赖以生存的工业部门也都是立足于本身的自然条件和资源发展起来的自然产品相对较多为了加强对自然产品质量的监管力度,挪威需要将自然产品也纳入到产品质量法的规范范围。
(二)丹麦的产品质量法
丹麦和挪威两国的国情和法律制度基本相同。关于商品质量责任方面的法律两个国家颁布的内容有许多一致的地方但也略有不同。丹麦的《产品责任法》是1989年6月颁布的,在该法中明确规定产品的生产者和中问商对于由其生产或销售的产品的缺陷所造成的损害承担法律责任。其中生产者是指:生产成品、半成品或基础材料的人;生产或开采自然产品的人;在物上附以自己名称、商标或其他标志以表明自己为生产者的人。中间商是指以营利为目的把产品投入流通的人他不必是产品的生产者。
通过比较我们发现,挪威《产品责任法》规定的生产者是广义范畴,包括了丹麦《产品责任法》中的生产者和中间商。不仅如此,丹麦对产品的定义与挪威也有所不同,丹麦所指的产品是指所有动产,即包括独立的制造物或自然产物,也包括另一个动产或不动产的组成部分。丹麦定义的产品还包括电,但不包括未经加工的农产品、畜牧业产品、水产品以及猎品。由此可以看出丹麦对产品的定义更多的是借鉴《欧洲经济共同体产品责任指令》，在该指令中,产品是指除初级农产品和种猎产品以外的所有动产,即使已被组合在另一动产或不动产之内。
(三)瑞士的产品质量法
瑞士的产品责任法律基本沿用的是欧共体的法律制度,其质量安全政策主要规定了三方面的内容:一是减少有缺陷或者对消于费者安全会造成威胁的产品及服务出现在市场上的可能性,这是预防方法,即对出售的商品或提供的服务的质量和安全进行特别的预防管理;二是通过详细阐述与产品的种类、成分、性能有关的信息资料,传授如何使用产品,以及告知消费者有关使用某项服务会出现的危险等途径,减少单个消费者易受的伤害;三是对因产品或服务引起的损害,要赔偿受害者的损失,赔偿受害者的损失案件由法院办理。
(四)其他相关法律
挪威、丹麦和瑞士在商品质量责任方面除了产品质量法以外,还有以下法律作为补充:
1、消费品包装和标示法。该法对销售的商品的包装及标签做了规定。标签上必须包括以下内容:所有成分必须按照比例大小的顺序列出,食品按照成分的百分比顺序排列,净重量用公制单位表示,要标明对产品承担责任单位的名称和地址,以便于顾客对产品有疑问时进行投诉,在易腐食品上要标明食用期限等。
2、食品及药品法。该法主要是调整那些如果使用不当或误食后会引起伤害或疾病的产品,还调整食品和药品的包装及广告等事项。
3、纺织品标签法。该法要求必须在服装的标签、家用纺织品和布料上注明以下内容:用通用名称如尼龙、棉花、人造丝等注明布料的纤维类型,纤维含量,质量责任人的名称、地址或代码。
4、危险品法。该法主要调整危险品的标识、广告和销售,该法禁止生产和销售极危险的产品,控制销售有危险的产品,必须根据产品的类型及危险程度标明警告标识,以提醒消费者注意安全,提醒消费者按照规定使用产品,其标签还必须有紧急救护的内容。
挪威、丹麦和瑞士三国在商品质量立法体系的设计中,一个很重要的因素是考虑国家对经济的干预程度。三个国家长期在自由经济学理论的浸淫之下,尊重市场的自主运行和市场主体自主、自由、平等的地位,提倡市场自由竞争,相信市场的自我调节能力,反对政府的过多干预。因此,在相关法律体系中,流通领域的商品质量法律责任首先表现为民事法律责任,合法利益受到缺陷商品损害的消费者向法院提起民事诉讼解决质量纠纷,生产或销售商品的经营者承担民事赔偿等法律责任。当然,商品质量纠纷的解决也包括一些非司法途径,比如消费者向消费者保护机构投诉等。
二、三国商品质量监管的运转体系
挪威、丹麦和瑞士商品质量监管体系在相关法律的框架下运行,政府部门、行业协会、社会组织等机构按照不同分工行使商品质量监管职责,形成了相互补充,良性互动的监管体系。
(一)政府行政监管
挪威、丹麦和瑞士强调市场的自由调节作用相对弱化政府角色。他们认为,行政监管的功能主要定位在规范相关行为上,对经营者和消费者进行有关法制宣传教育是行政机关商品质量监管的一个重要方面,因此行政机关更多承担的是商品质量事前监管职责,主要负责制定全国市场商品质量标准和规范,以及保证为生产者、销售者和消费者提供一个公平、有效的竞争市场,监督质量法律的有效实施和执行。生产者遵照有关法律和标准来组织生产。同时,他们的行政机关十分重视市场研究对研究机构给予经济支持,有的研究机构就隶属于行政机关如挪威的消费者政策研究所就设在家庭和儿童事务部下丹麦的家庭和消费者事务部设有消费者论坛和消费者代言人。
为有效预防和查处商品质量违法行为,这些国家的行政执法机关在监管中可以行使以下权力:调查权;责令停止违法行为权;申请禁止令或布告令权;责令更正权;罚款权;提讼权;吊销许可证或执照权;紧急情况下采取冻结、扣押财产等强制措施权。如瑞士产品安全委员会有权下令商家收回有危险的产品,也有权公布危险产品黑名单;丹麦竞争局有权检查投入市场商品的质量和安全性,制定有关产品及其质量标志的规定,查处一切假冒欺诈行为、欺骗性广告等,禁止危险品进入市场。这些强制性措施作为行政机关履行职责的重要手段,在弥补市场缺失,有效保证流通领域商品质量,维护市场秩序,保护消费者合法利益上发挥了很大的作用。
(二)行业协会及检测机构的专业监管
有关的社会组织在这些国家的商品质量监管体系中也扮演着重要角色。行业协会不仅承担了组织、协调商品质量标准的制定工作,而且可以根据本行业特点制定行业示范性文件,通过在本行业的影响力或者游说经营者遵守质量规范来促进企业自律。同时,行业协会还充当了经营者代言人的角色,在政府制定商品质量标准和相关政策时,向政府传达经营者的意愿以及提供相关专业咨询。行业协会还向参加协会的经营者传递包括消费者投诉情况的信息,甚至具体解决消费纠纷等等。这些国家政府部门的商品质量检测任务是由专业检测机构承担的,其中少部分的检测任务由政府资助的检测机构承担如挪威的国家织物检测所每年都受到国家资助,接受政府的实验计划和常规项目,但是其地位独立,可以自主处理实验结果。政府大部分的检测任务是在社会上公开招标的,由有资格的检测机构承担。检测机构还接受商业检测。检测机构保证自己的商品质量检测结果是客观公正的,并对此承担法律责任。
(三)消费者组织的社会监督
在挪威、丹麦和瑞士,商品质量纠纷的事后解决渠道主要有四个,即自行协商解决、调解、仲裁以及诉讼等等。一般而言,消费者反映商品质量问题,经营者会主动进行处理;如果消费者对经营者的处理结果不满意,可以提请消费者组织调解。消费者组织主要任务有五项:通过自己办杂志以及通过广播、电视、报纸等向消费者提供消费信息和政策信息;对消费者进行培训,向消费者提供咨询服务;受理消费者投诉,解决消费纠纷,支持消费者诉讼;劝说政府制定、完善有关消费者保护的法律;加强与政府部门在消费者保护领域的合作。丹麦的家庭与消费者事务部设有消费者申诉委员会,每年接受消费者的申诉5000件左右消费者关于商品的质量纠纷可以通过他们来仲裁。一般来说,每件申诉案件的仲裁委员会由5名人员组成,其中主席是消费者申诉委员会的工作人员,还包括两名消费者代表,两名经营者代表。委员会在裁决案件时,不直接面对当事人只对双方提供的书面材料和相关证据进行裁决。丹麦消费者申诉委员还有自己的商品检测机构,由其提供必要的质量检测报告。这个委员会是收费的,一般案件收费约150丹麦克朗,如果属于经营者商品质量问题,委员会还要向经营者收费。委员会做出的裁决没有强制性,但是如果经营者不承担责任,委员会将采取措施,如在自己的网站上公布不法经营者的名单等方式来施加压力,甚至帮助消费者诉讼。
(四)新闻媒体的舆论监督
挪威、丹麦和瑞士的新闻媒体的舆论监督作用非常大,瑞士就有一家电视台专门公布商品质量的好坏,每个周末有专档节目评点商品质量。这些节目在消费者中有很大影响力,消费者往往参照这些信息来选购商品。强大的舆论监督督促引导经营者生产出高质量的商品。
三、启示和借鉴
我国正处在社会主义市场经济的初级阶段,消费需求个性张扬。在市场经济的资源配置和利益调节下,大量品种繁多商品涌入流通领域,为人民群众提供了诸多选择,也为社会主义建设奠定了丰富的物质财富。流通领域商品质量直接关系到消费者的生命财产安全,对其进行强有力的监管,是提高商品质量水平,保护消费者合法权益,提高国家竞争力的重要内容,是保护最广大人民群众利益,实践“三个代表”重要思想,落实科学发展观和执政为民要求,服务改革发展和稳定大局的具体体现,意义重大,责任重大。我国的流通领域商品质量监管具有监管要素多、监管对象复杂、监管范围广等特点,给监管带来了很大的难度。因此,学习和借鉴先进监管经验,探索出一套符合中国国情、行之有效的流通领域商品质量监督管理制度是工商行政管理机关一项重要任务,也是提升执政能力的重要体现。本次考察的挪威、丹麦和瑞士三个国家均是市场经济比较发达的国家在多年的市场经济建设中,已经形成了相对完善的流通领域商品质量监管体系,其有关制度和运行情况可以供我们启示与借鉴:
(一)建立健全商品质量监管法律法规体系
考察挪威、丹麦和瑞士等发达市场经济国家,其良好的市场秩序,很大程度上依赖相对健全的法律制度。同挪威、丹麦和瑞士相比,我国的产品质量法,其调整的主体之广泛、制度之全面、内容之丰富体现了中国特色：一方面强调了政府对市场主体的质量监督职责,另一方面规范了市场主体具体的产品质量权利义务和责任,并综合运用民事、行政、刑事的手段调整行政机关和经营者的相关行为。相比国外单纯规定缺陷产品侵权责任的产品责任法,我国的产品质量法集质量管理和质量责任于一体,更强调政府对产品质量的管理。
但是我国的产品质量法还存在一些不足,亟待改进。如,关于产品质量民事责任的规定十分简陋,缺陷产品损害赔偿的范围和责任主体过于狭窄,规定过于原则,操作性差;过分依赖事后的行政处罚,对生产者、销售者事前的强制性要求不够;政府的监督措施和行政处罚不完善,适应性差;与其他法律之间存在交叉,难以协调。另外,按照2001年国务院批准的“三定”方案,工商行政管理机关负责流通领域商品质量的监督管理,但工商部门的这一重要执法职能的法律依据依然没有明确。这一问题如不尽快解决,势必影响商品质量监管职能到位。
借鉴挪威、丹麦和瑞士等国的先进经验,建议:1、通过完善商品质量法律体系中的损害赔偿法律制度,设置便捷合理的救济途径,使消费者权益获得可靠而实在的保障,避免消费者投诉无门,失去对法律的信心和对政府的信任。2、增强相关法律规定的操作性,尤其要强化生产者、销售者的商品质量责任和义务。3、从立法上进一步明确流通领域商品质量监管行政执法主体及其职责、权限、手段,提高行政监管有效性。4、平衡相关法律之间的关系,加大商品质量违法行为的成本。
(二)及时制定明确而有效的商品质量标准
制定和完善各类商品的质量标准,不仅能够使市场主体明确商品的质量底线,自觉遵守标准,而且还能使行政机关掌握监管的主动权,增强监管的操作性。挪威、丹麦和瑞士都有一套具体详细的商品质量标准,尤其是食品、药品等与消费者人身安全直接有关的商品,其标准更是严格。这几个发达国家商品质量标准修订工作期基本上是五年,五年之后标准就重新审定,如果不符合市场发展现况,就立即结合实际进行修订,以适应新的要求。近年来,这些国家的制定的商品质量标准逐步向欧盟标准靠拢,以争取欧盟的免关税待遇。
我国自改革开放以来,逐步加强了各类标准的制定工作,形成了由国家标准、行业标准、地方标准和企业标准组成的标准体系。但目前我国的商品质量标准仍存在很多问题：一是有些标准空白,一些行业、一些产品没有标准;其次是标准滞后,个别产品标准还是六十年代的,已经不符合市场实际,更无法与国际接轨;再次是标准交叉矛盾,同一商品的质量标准,由于制定部门不同,具体的项目和指标也不一致,往往造成同一商品按照同一效力层次的不同标准检验出现不同的检验结果,这一点在食品质量标准上表现较为突出。标准的混乱,人为造成了市场混乱,也给行政执法带来不便。工商行政管理部门在进行流通领域商品监管时,不法经营者往往利用标准的混乱而逃脱监管。
为解决这一弊端,建议:1、参照国际标准,尽快清理陈旧标准,加快制定各类商品质量标准;2、统一标准类别,增加商品质量检测的可操作性;3、统一标准的制定部门,规范标准的制定行为,加强相关协调工作。
(三)加大流通领域商品质量行政监管力度,尤其是加大事前监管力度,创新监管手段,完善监管机制
挪威、丹麦和瑞士主要依靠市场竞争来保证商品质量,通过市场竞争和消费者的自由选择促进企业提高商品质量,而不是主要依靠行政管理。这种理念的一个重要体现就是行政机关的商品质量监管工作的重点放在事前监管上。行政机关通过制定商品标准和相关制度,并借助舆论监督手段和消费者的参与等方式来实现对商品质量的监管。如瑞士行政部门就利用专门的电视台公布商品质量,或对不同经营者的商品进行评点或排名。
同这些国家相比,我国的商品质量监管制度更多地体现了政府对市场的干预。这是因为商品质量问题在我国目前不单纯是一个保护消费者利益的问题,还制约着经济发展和与国际市场的接轨,所以商品质量监管还要借助强大而有效的行政手段,而不能仅靠市场作用。然而,随着我国市场经济体制的不断完善,事后监管的行政方式暴露出了一些问题。为此,承担流通领域商品质量监管任务的工商行政管理机关正在大力推进商品准入制度改革,在强化日常监管、严查违法行为的同时,以实施商品准入制度为重点,建立健全商品入市安全过滤机制,坚决把假冒伪劣商品堵在市场门外。这项监管方式的改革表明了我国的流通领域商品质量监管从打防结合到防打结合的转变,也就是从强化事后监管到事前监管的转变。在转变的过程中,迫切需要创新监管手段,完善监管机制。从标准、检测到教育、规范诸方面,不断探索有针对性的新举措,尤其是注重加强制度建设和法律支撑,逐步形成行政执法,企业自律、社会监督“三位一体”的商品质量监管机制。
(四)积极发挥行业协会、消费者组织和检测机构的作用
挪威、丹麦和瑞士三国的行业协会、消费者组织和检测机构在商品质量监管中发挥了积极的作用。行业协会扮演着商品质量标准制定协调人、行业示范性文件制定人、企业自律引导人以及经营者代言人的角色。消费者组织引导消费者理性消费、公布商品质量信息、调解消费纠纷。检测机构则承担了提供商品质量合格与否的重要证据的任务。这些社会机构,从不同角度为商品质量监管提供服务促进了商品质量的提高。
我国商品质量监管体系中,行业协会等社会组织的作用发挥有限,因此建议:1、加强同行业协会的合作,加强行业自我规范,自我管理,自我监督,进而提高商品质量,从根本上保护消费者合法权益;2、重视发挥消费者组织的作用加强消费者组织的建设和管理,积极发挥其宣传教育、质量比较试验、监督企业经营行为和处理消费纠纷的职能作用;3、加强与质量检验机构等中介组织的联系,积极开展公证检验测试、市场商品质量检验等工作,为企业参与市场竞争提供有效服务;4、重视发挥咨询服务机构的作用,积极向社会提供质量政策、管理、评审、认证、法规以及标准、计量、信息等咨询服务。
国外的流通领域商品质量监管体系相比,我国还有自身的优势和特点,工商行政管理机关已经在全国范围内建立了12315消费者申诉举报网络。通过这个网络,行政机关可以从广大消费者的申诉举报中发现假冒伪劣商品案件线索,及时查处违法行为;同时还可以利用12315采集的消费者申诉举报信息,分析当前商品质量特点以及发展趋势,为制定行之有效的监管措施提供客观的科学支持。商品质量,事关人民群众生命财产安全。商品质量监管,是一个社会系统工程,非一朝一夕之功,一人一部门之举,需要立法、司法、行政执法部门和全社会共同努力。挪威、丹麦和瑞士商品质量监管的先进经验必将有助于我们进一步改进流通领域商品质量监管方式和手段,进一步完善流通领域商品质量监管体制和机制。