行政审批制度改革背景下鄂尔多斯
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摘要：以鄂尔多斯市政务服务中心电子政务平台建设运行为例，对鄂尔多斯市电子政务建设的主要成效和存在的问题进行了分析，并提出了相应的对策和建议。
关键词：行政审批 电子政务 政务服务中心
我国大力推进行政审批制度改革给电子政务建设提供了巨大的发展空间，而电子政务建设从技术上支撑了行政审批制度改革，二者相辅相成，相互促进。电子政务是利用计算机、网络和通信等现代信息技术手段构建的，它超越了时空和部门分割的限制，政府组织机构得到优化，工作流程实现重构，促使政府运作模式精简、高效、廉洁、公平，管理与服务更加优质、规范、透明、符合国际水准，政府职能在互联网思维和现代信息技术的推动下实现了重大转变。本文对鄂尔多斯市行政审批制度改革背景下电子政务建设取得的成效进行了分析，并就存在的问题提出了相应的对策与建议。
一、鄂尔多斯市电子政务建设的主要成效
（一）明确改革的任务和改革的进度。鄂尔多斯市行政审批制度改革主要从全面清理行政审批事项、严格规范实施行政审批、创新行政审批服务方式、强化行政审批权力的监督制约方式以及配套推进行政体制改革五个方面推进。2014年是全面深化改革的开局之年，全市开展了行政审批、工商登记制度改革，在自治区率先公布市本级行政权力清单和负面清单，清理、取消和下放行政审批事项202项。出台了《深化行政审批制度改革实施方案》，明确了今后一个时期审改工作的任务和时间要求。2015年再下放一批行政审批项目，市旗两级行政许可事项全部进驻政务服务大厅集中办理，放宽市场准入，全面推行“三单”管理和网上审批、并联审批、代办服务，推行“三证合一”登记制度等。
（二）摸清部门权力底数，加大简政放权力度。简政放权必须明确政府的权力范围，划定部门的权力边界，搞清楚底数的多少，才能知道部门的权力有多大。如果底数不明确，就谈不上简政放权。鄂尔多斯市首先对部门的职能范围进行了全面梳理，提出“真实、全面、准确”的要求。“真实”就是要求各部门对自己的职能构成、履职情况必须真实描述。严格按《行政许可法》的规定确定审批事项，决不允许不符合规定条件的审批事项纳入行政许可范围。“全面”就是各部门所有的行政职能都要求上报，部门职能的全貌得到全面细致地反映，坚决做到不遗漏、不留死角。“准确”就是要求各部门必须准确地上报职能信息，做到所报信息不能出现任何错漏。在明确底数的基础上，通过电话询问、网上查询、实地了解、部门“三定”排查、上级文件比照以及对比分析其它地区相同或相近部门等方式，对法律、法规调整、上级政府下放、实际情况发展变化等原因新设立、新增加以及其它原因没有纳入改革范畴的审批事项进行了全面梳理，并查漏补缺，编制了市、旗区、苏木乡镇三级政府权力清单。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》有关规定，通过鄂尔多斯市政务服务网全部公示。权力清单统一晒出，确保社会监督，依法、公开、规范运行行政权力。同时编制了详尽实用的办事指南和权力运行流程图，并提供办事表格下载、示范样表，公开咨询投诉电话，方便群众、企业办事。对纳入清单的审批事项必须明确所具备的依据、条件、期限、流程、裁量准则、申请办法等，不得以任何形式实施没有列入清单的审批事项。鄂尔多斯市成为全自治区第一个将市、县、乡镇（苏木、街道）三级统筹设计、梯次推进并在网上公示的地级市。自治区充分肯定了鄂尔多斯市三级行政权力清单的编制方法、梳理原则和初步成效。
（三）打造全国一流的政府服务平台。鄂尔多斯市政务服务网站围绕“群众办事便利、企业主体满意、服务到位、转变作风”四个目标，强化服务理念，以公民、法人及社会组织办事为主线，提供“查、看、问、办、诉”五大功能，推出“行政审批、阳光政务、个人办事、法人办事”四类服务内容，实现了晒权、用权、督权和便民的一体化网络服务。老百姓和企业通过电子政务网，足不出户、一站式网上办理，以“数据多跑路，百姓少跑腿”为理念，彻底终结“审批长征”。鄂尔多斯市积极健全完善“网上办事”功能，实现网上申报、网上办理、查询办理进度，让权力清单真正成为服务清单，做到了“一单一网一平台、便民便企零距离”。目前，网站的访问量已经达到8.4万多人次。
二、鄂尔多斯市电子政务建设存在的问题
（一）信息资源尚未高度整合，电子化并联审批协调困难。内蒙古自治区政府明确要求行政许可、行政确认、行政给付、行政奖励、行政征收、行政备案等六类权力事项全部进驻政务服务大厅集中办理，做到“应进必进”。而鄂尔多斯权力清单公布的六类权力共1073项，进驻政务服务大厅却仅有263项，进驻率只达到24.5%。集中管理与部门审批、大厅内审批与大厅外审批的问题非常突出，“小权进、大权不进”“体外循环”的现象依然存在，一些重要审批事项、重要服务项目和关键办事环节还在各自单位办理。有的单位或部门把在政务服务中心设立的窗口当作“收发室”，办事群众和窗口工作人员“跑两头”和“两头跑”，严重削弱了政务服务中心的服务功能和服务质量。
（二）信息共享难。电子政务要求各部门应当及时把本部门的业务信息提供给市政务信息交换平台，并负责维护该部门数据，各部门通过市政务信息交换平台相互无偿共享部门之间的信息资源。但由于独占惯例和传统的部门意识，政府信息资源部门不愿意共享信息资源，尚未完全确立信息资源共享观念和意识，再加上“公开与保密”的界限划分不清晰，拒绝提供和共享不属于机密范围内或是过了保密期限的信息。电子政务推进的动力由于上述原因而不足，使行政审批效率的提高和改革进度受到了影响。目前，鄂尔多斯市大数据工程还不完善，信息资源交流共享在各部门间还不够便捷，信息共享机制和制度尚未形成，导致信息共享难。不同单位和部门所拥有的信息种类、数量繁杂，很难通过相应的管理条例来做出详尽的规定，“信息孤岛”还没有完全消除，无法实现信息资源的互通共享，而电子政务要求业务应用和业务协同要在共享信息的前提下才能实施，从而形成了恶性循环，全面推行网上审批还存在一定困难。
（三）安全管理松懈。电子政务需要的管控体系是全方位的，要求具备很高的信息安全。因业务不同、实施不同、安全目标不同，相应的方法和措施也不同，安全需求必须考虑全面、安全边界要进行规划，安全措施得到切实执行。显然，这不仅需要具备丰富的经验，管理措施也要切实可行，但在实际工作中，由于缺乏条件，灾备系统在很多单位还没有建造。灾难有时是不可避免的，一旦出现，将损失多年来积累的宝贵数据。
（四）复合型人才匮乏。现在，制约电子政务发展的首要因素已经不再是技术，新的瓶颈是专业化人才的缺失。从电子政务人才的来源看主要是两类，一类是IT专业人才，另一类是政府管理人员，前一类人才仅仅具有技术背景，后一类人才只懂得行政管理，随着政府和公共事业电子政务的快速发展，已经很难满足现实需求。当前电子政务市场急需既蠖得政府管理、服务流程和规范，又掌握信息技术的复合型人才，而这部分人才严重短缺，影响了电子政务作用的充分发挥。
（五）电子政务的行政审批利用率较低。鄂尔多斯的政务服务网络建设中存在服务项目太少，不能满足企业和群众的需求，再加上信息更新不及时和反馈机制迟缓等原因，导致失望情绪在办事公众中逐渐产生，光顾网上审批大厅的愿望和兴趣也在消失。企业或民众长期以来形成的纸质化办公习惯短时间内难以改变，大多数人还没有达到熟练运用网络的程度。对网上行政审批的流程，他们不会也不愿意去了解。有的甚至存在抗拒心理，认为网络不真实。对于很少在网上办公的企业或民众，如果缺少相应技术要求和硬件设施这些网络审批的必备条件，如扫描仪、电脑等设备，那么他们就不可能进行网络审批。而培训企业或民众的成本，也可能会使他们放弃网络审批。
三、鄂尔多斯电子政务建设的对策建议
（一）全面推行行政审批“三集中、三到位”，实行电子化标准审批。鄂尔多斯市要把“三集中、三到位”作为行政审批制度改革背景下电子政务建设的最基础、最核心的工作，即审批事项向部门审批办集中，部门审批办向政务服务中心集中，审批事项向效能监察网络集中；部门进驻到位，事项进驻到位，窗口授权到位。切实按照内政办发（2015）8号文件，“应进必进、能进必进、需进必进”，行政权力清单中的六类依申请行为全部进驻政务服务大厅统一集中办理。其他能进驻的、方便老百姓办事的事项，也要按要求进驻。采取一系列倒逼机制促进进驻。利用鄂尔多斯市政务服务网平台，公开进驻权力、办事指南和办事承诺，通过网上进驻，倒逼部门进驻。畅通投诉举报渠道，建立公开透明的投诉反馈机制，通过群众监督进驻。审批“三集中、三到位”目的是为了使审批效率大幅提高、权力腐败得到遏制。为了这一目必须优化再造审批项目、审批流程，利用互联网进行电子化标准审批，“统一受理、网络办公、限时办结、在线反馈、网络监督”，使行政审批的标准、流程、程序、时限和结果完全透明化。
（二）推动电子政务资源共享，全面推进网上办事大厅建设。要利用“一站式”服务模式，建立全市统一的电子政务平台、电子政务网络、电子政务数据中心。利用统一的应用支撑平台、公共应用系统、电子政务运营中心，消除信息孤岛的现象。通过统一规范的基础性、公共性的公共基础服务平台的集中建设和使用，克服和避免业务不协同或难协同等问题，深度利用信息资源，促进电子政务集约化发展。结合“智慧鄂尔多斯”建设，整合网络资源，实现市、旗区、苏木乡镇、嘎查村四级政务服务网络平台数据互通、资源共享，实现全面网上审批。
（三）加强信息安全保障。电子政务的建设和应用面临着各种考验，尤其是数据共享带来的隐私问题和安全隐患，因此研究电子政务信息安全防范策略成为十分紧迫的课题。首先，要强化公务员的电子政务信息安全意识，利用大众传播媒介，使公务员的信息安全知识全面普及，信息安全意识切实提高，明确公务员的安全责任，增强其责任心。其次，要积极培养信息安全人才，各种防范手段和技术措施的先进性和主动性得到保证。再次，建立和充分发挥电子政务信息安全管理机构，信息安全基础设施得到进一步完善，国家要全力支持国有信息安全产业的发展。第四，法律要健全，执法要严格。
（四）加强复合型人才队伍建设。随着信息化和电子政务不断发展浪潮的到来，市场对人才特别是复合型人才的需求越来越多。电子政务的发展迫切需要一支专业的技术队伍，因此培养人才也应走向正规化，通过科学的培训流程，为电子政务建设培养专业人才。鄂尔多斯市要解决电子政务人才培养中存在的主要问题，建立并完善政府、社会、企事业单位、高等院校之间的密切合作机制和体系。
从用户需求出发，完善电子政务网站建设。电子政务建设的终极与最大价值是服务民生，帮助人民解决生活中的实际问题，实现人民心中所追求的安居乐业愿景。