建设新农村大社区过程中的利益分配

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新农村大社区是农村城市化的一条新途径，让农民过上“城里人”的生活。它具有农村社区和城市社区某些成分与特征，是农村与城市相互影响的一个中介，是大城市向外扩张的中枢，是农村向城市转化的纽带，是城市和乡村形态的综合体现。大社区中的居民就是原来农村社区里的农民，是由原来多个自然村整合而成。农民的集中居住为基层政府提供公共服务带来很大便利，同时减少了公共服务的成本。在大社区中，生产方式是第一产业、第二产业和第三产业进行糅合的区域；生活方式上，有类似于城市的教育、娱乐、医疗设施；公共服务管理水平上，都是原来农村基层组织机构挑选的适合农村发展的基层干部，有利于贴近农民的生活，解决社区发展、人民生活中存在的问题。

农村大社区建设过程中的利益博弈涉及三个主体：政府、失地农民和开发商。他们为了维护各自的利益在改造的过程中扮演着不同的角色，农村城市化的实质是调节三者之间的相互关系以达到利益均衡：政府代表的是公共利益。城市政府作为国家权力机构，他的职能目标就是管理城市，并尽可能的为城市社会谋利益。在农村城市化的建设方面具体为市政府、区政府、街道办（当然也包括相应的各级业务主管部门），他们相互之间有着各自的利益。开发商作为从事房地产业的经济组织，它的一切经济活动都是以赚取利润为目的的。

农村城市化的关键在于农村城市化的主体――政府、失地农民和开发商的利益均衡。政府相关部门负责监控农村城市化建设符合城市规划的要求，农村城市化要在政府政策调控下进行，以降低市场风险；与农村城市化最直接、最大的利益关系者是失地农民，如果不能保障他们的权益，改造工作就无法开展；开发商是实施农村城市化建设的主体和关键环节，如果开发商不能实现赢利，农村城市化就难以实施。三方配合、互动博弈是沿海地区广泛推行的城市化模式，博弈的逻辑是：政府通过政策实施，让出部分政府未来的潜在收益，如减免部分地价等，保证开发商有利可图，以吸引房地产开发商参与改造，并分担改造中的部分风险，同时保证失地农民的既得利益，使失地农民最终顺利回迁，博弈的最终实现三方共赢。这种博弈是最优最稳定的模式，博弈三方精诚合作，“政府搭台让利，企业唱戏谋利，村民参与得利”。

但在利益博弈过程中，总是不能实现人人满意的情况，权力失衡后利益博弈就出现了不同局面。

农村城市化是一次利益的调整，特别是农村城市化增加了流动人口这一处于城市最弱势阶层的“准城市人”，公平的意义就显得更加重要，政府的公平协调作用更加必要。农村城市化过程中，政府是城市化的责任主体，其拥有行政权力，在城市化过程中表现了强势的政府行为和政策干预。

为了促进农村城市化的良性发展，各级政府通常会采取一系列干预措施。其中，最有力、有效的措施莫过于及时不断地调整政策。以青岛市城阳区为例：1998年，城阳区区委、区政府制定下发《关于进一步加快小城镇建设的意见》，加快小城镇建设。2000年，区委、区政府为加快城区旧村改造步伐，又制定下发《关于城区规划控制区旧村改造的意见》，提出用3至4年时间，完成城区周边范围内22个村庄的旧村改造任务。2003年初，区委、区政府又制定下发《关于进一步加快旧村改造步伐的实施意见》，在全区范围内推进旧村改造，提出了以人为本和经营城市的理念和“统一规划，因地制宜，综合开发，配套建设”的方针，用市场化运作方式，推动加快旧村整合改造和组团式成片开发建设，高起点规划、高标准建设一批特色鲜明、布局合理、功能完善、环境优美的现代化居住区。2004年9月，区委、区政府对《关于进一步加快旧村改造步伐的实施意见》重新调整，制定下发《关于加快以旧村改造为重点的农村城市化的意见》，提出“全区旧村改造工作要坚持以‘三个代表’重要思想和科学发展观为指导，立足于率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化的总目标，坚持高起点规划、高水平设计、高标准建设、高质量运作、高效能管理，与实现一产向二、三产业转变、农村向城市转变、农民向市民转变紧密互动，与建设青岛市北部城市中心和现代园林生态城市协调一致，努力实现环境效益、社会效益和经济效益同步提高，体现人与人、人与城市、人与自然的和谐统一”等。这些政策的实行和调整，一定程度上为推动或制动农村城市化建设起到相当关键的作用，是政府调整发展战略、控制节奏和规模、调和各方利益的强有力举措。

当然，在进行政策干预的同时，也存在政策多变、政出多门、政策之间相互冲突甚至抵消等情况；在组织实施上，政府对具体事务干预过多，越位情况时有出现，在一些地区，还存在政府“既当裁判员又当运动员”以及政事不分、政企不分等现象。任何一项政策或调节措施都可能因为考虑不够全面而使改造偏离目标，而这种偏差带来的结果是极为复杂和难以控制的。政府的决策失误所导致的成本是被社会中的各成员所分担的社会成本，他们并不需要为自己的错误决策负全部责任，而一旦干预成功，往往会因为政绩得到晋升，从而获得更大的决策权力。失误时不承担全部责任，成功时却得到更多权力资本，这使得部分政府官员产生了强烈的干预偏好，表现为干预过力。干预和管制能产生寻租机会，寻租活动又反过来使市场机制遭到破坏，而市场机制失效又会要求政府进一步干预来弥补失效，如此反复就陷入了一种恶性循环。

市场化过程中政府如果违背市场法则干预经济，将必然导致资源浪费，效率低下，陷入恶性循环，这种恶性循环带来的危害将是长期性的。政府对农村城市化建设进行有效干预的必要条件之一，就是政府机构自身必须是具有效率的。所谓有效率，是指能以更少的投入获得更高的产出。然而，现实中的政府机构由于其公共部门的行政垄断性往往是投入高而产出低，具有明显的低效率特征。目前，许多城市成立了农村城市化的领导机构，如指挥部或城市建设投资公司，这些管理机构大多是非市场机构，有的即使是市场主体却仍是国有性质，其用于改造的可支配资源主要来自于政府财政，支出则用于房屋拆迁、工程建设等公共开支，缺乏约束机制。由于政府行为是一种垄断性的活动，缺乏竞争的压力，对政府工作效率缺乏准确的标准和可靠的评估，导致即使政府机构非效率运作，却仍能生存。

在新农村大社区建设过程中，一定要有长远规划，对于各方利益一定要做详细界定，避免利益博弈过程中社会总福利的损耗，促进农村经济、社会全面进步。

（作者单位：吉林大学行政学院）