农民工退保:短视还是利益博弈的选择

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摘要：农民工退保，是对中国正在逐步建立的社会养老保障体系的削弱。分析愈演愈烈的农民工“退保潮”，有效解决农民工退保问题，对于完善中国养老保障体系，促进中国新农村建设意义深远。从农民工自身角度以及政策角度分析农民工退保的主要原因，提出政策制定应随社会经济的发展而发展变化。

关键词：退保；决策；经济人

中图分类号：F323.6文献标志码：A文章编号：1673-291X(2009)09-09－0078－02

一、农民工“退保潮”

在中国，为农民工办理养老保险，被视为保障农民工基本权益进而解决三农问题的重要举措之一。农民工退保，从办理农民工保险之日就出现过，但人数并不多。然而时至今日，却出现了农民工养老保险参保率低而退保率升高的现象。在长三角、珠三角等地的社保管理中心，每天都有外地打工人员前来退保，甚至出现退保人数比参保人数还多的现象。有报道称，临近春节，珠三角地区回家过年的农民工辞工退保成“潮”，有的地方农民工退保率高达95%以上。以东莞为例，仅2007年一年，当地就有超过60万人次办理了退保手续。前年深圳共有493.97万人参加基本养老保险，而退保的人数多达83万人。按照部分专家的说法：广东只是个外来劳务人员最多的地方，人员的相对集中导致退保现象的大量和显著而已。实际上，农民工退保在全国各地都大量存在，并且还有愈演愈烈的趋势。据预测近几年内，这个趋势还可能继续扩大。

二、农民工退保原因分析

1.农民工工作变动的频繁性与养老保险政策规定的固定性之间的矛盾。农民工退保的主要原因在于企业裁员或倒闭，或是农民工自己因事离开而不能继续在缴纳养老保险费的地方工作或者务工，而目前的养老保险又不能实现异地转移和续接，所以选择退出养老保险。因为按照保险法的规定，他们可以领到一部分退保费。即可以退个人缴费那一部分，也就是总保费的8%左右。

由于农民工退出的保费与他们缴纳的总体保费相比数目极小，同时如果盲目退保的话，损害最大的还是农民工自己的权益。因为一旦退了自己的养老保险，重新参保以后，参保的年限就要从头算起，这将在很大程度上影响到自己的养老保障、医疗保障，可以说得不偿失。所以农民工退保，被不少人认为是短视之举。

2.当然，也有不少人认为农民工退保，实际上是地方政府与企业和农民工之间的一场利益博弈。在2007年召开的两会上，就有代表提出农民工退保，得利的主要是当地政府部门。个别地方政府部门不仅不阻止农民工退保，甚至对农民工退保进行支持。原因在于农民工退保后可以给交纳保费的地方财政留下巨额的财政收入。以深圳为例，全国政协委员、黑龙江省政协副主席何小平计算得出，2007年深圳共有439.97万人参加基本养老保险，而退保人数竟然高达83万人。根据现行政策，企业为农民工代缴部分只能留在原地，按照每个农民工1 000元一年计算，意味着一年里退保人就把8亿多元贡献给了地方社保。”同时农民工退保的另一个好处就是直接减轻了收取保费的地方财政以后会面临的财政支出压力。”一些地方政府的利益驱动造成了对全国联网的障碍。”中国人民大学保险学系主任张洪涛表示，个别城市鼓励农民工退保，是因为外来人员在当地退休的越多，当地财政需要支出的养老金也越多，如果外来人员退保，他就不可能在当地退休，当地财政也就不需要支出他的养老金了。

三、农民工退保中的关键问题：社保关系接续困难

农民工有参保和退保的自由，政府相关部门也有依据法律收取保费的权利。人们可以假设，如果农民工养老保险关系可以在不同地区自由转移和接续，那么农民工退保就会少得多；同时，只要农民工不退保，地方财政的退保收益就会最终用到农民工养老保险以后的支出上。

围绕农民工退保所反映出来的阻碍和难点，可以看出农民工之所以退保，首要因素就是工作变动大，不能固定在一个地方工作，因此很多专家认为有必要解决农民工社保关系的转续问题，如果农民工所办理的保险可以随农民工转移而转移，退保问题也就可以化解了。在2007年3月的两会上，劳动和社会保障部部长田成平公布了解决农民工社保关系转续应对措施：“在实现省级统筹的基础上，要实现跨省市的人员流动的养老保险和其他保险关系的转移和接续。关于这个问题的实施办法，现在劳动社会保障部正在进行调研，已经进行了一段时间。估计在今年内这个办法就可能成熟出台。在出台了养老保险、其他保险关系跨省市转移接续办法之后，再加上全国养老保险信息网的建设，我们就有条件在全国实行社会保险卡的‘一卡通’。”

但是在实际上，如果不能对农民工的身份和地位有个清醒的认识，就算实行了社保关系的转续――农民工社保关系可以在全国任何地方自由流动，也不一定就真的可以解决农民工社保建设面临的所有问题和遏止农民工退保狂潮。

四、农民工社保关系转移续接中的软肋

农民工自身背景条件有着造成农民工退保的深层危机。对农民工的分析首先必须了解农民工的特殊背景和实际。农民工是间于我国工人和农民的一种特殊形态。郑功成教授认为 “农民工”这个概念可以细化，他的这一观点也是比较受肯定的一种分类法：第一类是已经城市化的农民工，大约占15%～20%，他们多年在城市工作，有稳定的职业、稳定的生活来源和相对固定的住所等等。第二类是以农业为主，以务工为辅的类型，对这部分人，他出来打一个月、两个月工或者长一点时间的工，就会回去的，所挣的钱也是一分一分都要带回去的。第三类是处于流动状态的，今年在北京，明年在上海，后年在苏州，处于非稳定状态。他们将来有可能变成产业工人，也有可能回去再做农民。对农民工的发展去向，应结合具体情况予以分析，第一类固定下来的少数农民工，他们不存在社保关系的转续问题，他们只要在一个地方连续交纳保险就可以了。但是对于第二三类占大多数的农民工群体，还是必须进行影响农民工退保原因更为详细的分析：

第一部分：作为经济自由人的农民工。按照经济自由人的分析方法，农民工是完全按照自己经济计算决定取向的自由人，经济标准是农民工行为的决定标准，因而作为经济自由人的农民工会选择有利于自己的经济回报作为行动方向。简单的说就是决定去“城市”还是留“乡村”。社保转续后的新问题是：农民工留在家乡，其社保关系办理年限就相应推后甚至暂停办理。就算社保关系转到其家乡，让农民工交纳每月在外出务工期间的保费显然不现实，就算农民工肯交纳，那么谁来交纳原本在务工期间由单位交纳的那部分20%的保险金？农民工本来就是从经济比较落后的地区出来，当地财政显然也没有直接拨付的能力和理由。

第二部分：对中国务工政策前景没底或者说不了解中国务工政策的农民工。中国改革开放近三十年，实际上农民工务工潮的兴起也就是最近这十几年左右的事。在我们对农民工二次分化的调查研究中发现，农民工不了解国家对务工政策的安排，不知道国家的务工政策会持续多久，趋向于干一年是一年，不能务工了就回家的做法。在这类农民工心中土地被认为是最有保障感的后盾。对于这部分农民工，如果不能让他们理解国家的政策走向，他们参保的积极性就不会强烈，就算被按要求参了保，离开城市的时候退保也是情理之中的事。

五、解决农民工退保，政府决策应因时而变

1.农民工退保。彰显社会经济快速发展与政策设计的矛盾。中国农民工的出现是伴随着改革开放的发展而出现的。中国为农民工办理社会保险，主要是随着务工潮的兴起，才逐步建立的。2002年9月，上海市最先推出《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，其中包涵了对农民工工伤保险的相关规定。随后，北京市出台了《北京市外地农民工工伤保险暂行办法》，相应的监管法规《劳动保障监察条例》也在开始实施。广州、南京、武汉等地也均出台了相关的法规，明确规定要为民工购买工伤、医疗等保险。可以说，中国农民工权益保障体系的建立，起步晚、基础低，还有待于在实践中进行摸索完善。经济的快速发展，农民工群体以极快的速度出现和飞速发展，政策设计环境的不停改变，使得当初设计好的政策不能快速适应农民工群体巨变的现实。

2.农民工退保潮的有效遏制，农民工参保的积极恢复，政府的作用可以说居于重中之重，政府决策应因时而变才行。要从在全国范围内统筹和自由流转这个基点出发去制定各地的农民工社保工作政策，从便与衔接，易于管理入手。在现行农民工保障政策基础上进行适当修改和调整，制定更适合农民工群体的社保政策和法规，比如从以下方面进行适当调整或修订：

第一，重新考虑十五年累计交纳保费的期限。可以在时间不变的情况下实行比较宽松的计算时间方式，以适应农民工流动性强和工作不稳定的特点。如果国家以转移农村剩余劳动力为目标，发展城镇化，那么对农民工保费交纳就可以尽可能的宽松一些，政策灵活一些，以方便农民工适宜农民工的方式进行。也可以缩短一些保费交纳的时间限制等等。

第二，农民工保费上缴国家财政，而不在地方财政留存。农民工保费直接纳入国库，地方政府只是负责收取，就可以保证各地在农民工保费上没有区域之别，也就不会有地方利益的干扰。

第三，农民工不得自由退保，以确保农民工的最终受益。农民工社保的实施，应该具有强制性，如果我们坚信对农民工实施保障举措是有利的，那么就不应该准许农民工自由退保，而应该在农民工退保时晓以利害，告诉农民工他们交纳的保费最后是他们的，可以在年老时领取的，化解农民工对社保交费的忧虑。

第四，加强宣传，并把各地农民工参保作为评价地方政府业绩的参考指标，积极推动农民工参保。让农民工熟悉保险，乐于参保，支持农民工养老保险政策。

当然，农民工的社会保障不可能一蹴而就，但是终究是大势所趋，做好农民工保障，解决好农民工参保过程中的障碍和矛盾，功在当代，利在千秋。

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