财政分权的近期动向与公共管理价值

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自从蒂布（Tiebout）、马斯格雷夫（Musgrave）以及奥茨（Oates）等人开创了财政分权理论以来，围绕它的研究成为国际公共经济学界的持续热点。在半个多世纪的时间里，这一领域相继经历了初创时期的第一代财政分权理论(FirstGenerationTheory,FGT)、形成于1990年代中期的第二代财政分权理论(SecondGenerationTheory,SGT)以及新近总结的“政治经济学范式”(PoliticalEconomyApproach,PEA)。[1]FGT在“仁慈政府”的基本假定下提供的理论认为，分权缩短了公共服务供（政府）需（居民）双方的距离，从而有助于通过偏好匹配机制(Preference-Matching)实现居民福利的增进，它的基本议题是公共品的异质性偏好。SGT打开了政府决策过程的“黑箱”———既放弃了“仁慈政府”，也强调了政治决策程序，尤其注重分权体制的激励与约束机制，围绕SGT的一个突出特点是出现了相当多的关于财政分权与宏观经济绩效的文献。PEA文献的关注点有所不同，它探讨问题的本质是当允许政府存在追求自身利益的动机下，财政分权的福利增进或福利损失是怎么发生的。这种主旨使得在最近的文献发展中，公共参与、政府责任、政府治理等公共管理与治理的议题备受关注，本文试图勾勒出这些议题的文献发展理路，总结其中所取得的共识。

一、公共参与的议题

在FGT的重要组成部分中，蒂布（Tiebout）“以足投票”模型论证了当居民可以无成本地自由迁徙时，分权能够使得公共品的配置尽可能地满足居民偏好，从而增进居民福利。[2]但一个广为认可的事实是，“以足投票”并不是一个万能的机制，现实中居民并不能自由选择辖区，迁徙往往具有成本。因此，另一个偏好表达机制———“用手投票”也许就更为重要。在这一机制下，辖区居民对辖区政府究竟在多大程度上满足了自身的偏好会有一个评价，评价的高低进一步影响居民的投票参与行为。但是，由于FGT的分析框架严重依赖于“仁慈政府”的假设，直到分权理论开始重视其制度环境以及分权实践在全球范围内蔓延开之后，这一问题才开始受到重视。在这个转变过程中，该领域的某些关键人物一如既往地发挥着巨大的作用，奥茨（Oates）提出要拓展财政分权的分析视野，他认为，“传统的研究注重对资源配置效率与收入再分配的追求，然而，一个治理体系的选择还应当有其他的价值诉求：政治参与水平、对个人权利的保护以及公民精神的培育……政府的纵向结构对这些方面可能具有重要的意义”。[3]

如今，在PEA的文献中，通过对现实中不同选举环境（直接选举、代议制等）的刻画，研究者已经贡献了多个有关分权体制下投票行为的理论模型，极大地丰富了人们的认知。投票只有在已经建立了选举民主制度的国家才能存在，当财政分权实践引入到那些转型国家以及尚未建立选举民主制度的国家时，并不存在投票机制供辖区居民影响辖区政府的财政决策。这种大环境的改变使得研究者转向了一个更一般性的议题———公共参与(PublicParticipation)，研究者需要探究当没有投票机制时，辖区居民如何参与和影响辖区政府的财政决策以及更广泛性的公共事务。这一问题的受重视，得益于对不同制度背景下财政分权实践的案例观察和事实总结，起初正是基于一些案例的发现，才加速了研究者对财政分权与公共参与关系的探究。这方面，霍莫斯（Hommes）在对拉美国家的经验观察中发现分权可以使居民更大程度地参与地方政府决策。[4]贝尔（Beall）以及腾德勒（Tendler）的案例研究中也发现了分权促进公共参与的证据。[5][6]

在由IMF、WorldBank等国际机构组织的最新一些研究项目中，财政分权体制下的公共参与问题仍然大量借助于案例观察，尽管数据采集方面已经能够满足研究者采用计量工具展开跨国样本的研究计划，但发生于不同制度背景下的财政分权使得公共参与方式与质量上往往呈现出多样性，在这方面，案例研究具有相当大的优势，它往往能够发掘出更深刻的含义与价值。比如说，在这些案例观察和研究中，研究者发现居民参与辖区公共事务往往伴随着居民之间的互动，比如成立自组织以增强集体行动的力量或者成立互组织合作提供某些公共服务以弥补辖区政府的不足，这种发现进一步拓展了财政分权影响公共参与行为的观察视野———居民与政府的互动及居民之间的互动共同构成了财政分权体制下公共参与的行动基础。这种理路的演进产生了一个重要的产品，即研究者将财政分权与社会资本联系，试图借助这个概念构建起一个新的分析框架。做出这种尝试的是德•梅勒（DeMello），他在理论上较为系统地阐释了财政分权对几个典型的社会资本（公共信任、公民合作、结社行为）的影响机制，然后运用23个市场经济国家的世界价值观调查数据（WorldValueSurveys），希望通过计量工具确立起财政分权与社会资本的因果关系。[7]他与丁瑟（Dincer）进一步研究了分权治理体系对人际信任的影响，前者综合使用了80个国家以及巴西与印度尼西亚两个案例国家的数据，而后者采集的是美国的州级数据，基于严谨的计量工具，两项研究均证实了财政分权能够促进人际信任。[8][9]

由于社会资本概念本身的多维性，依据现有的证据，我们难以就财政分权对社会资本的影响给出定论，但社会资本分析框架的引入有着非常重要的含义。首先，从大的视角而言，它标志着财政分权的价值延伸到了社会目标，再次扩展了人们对财政分权价值的认识。其次，它的政策意蕴则显得更为明显。这可以从两个方面体现出来：其一，通过经验研究判断现有分权体制对社会资本的影响，可以为优化现有体制提供新的视角与经验支持；其二，社会资本作为一种非正式制度，它有助于弥补某些正式制度欠缺或正式制度能力（InstitutionalCapacity）尚弱的分权实践，从而推动正式制度的型构，形成分权的良性循环。比如，在那些尚未建立正式民主制度的国家，倘若分权能够通过增强居民的合作以及成立自组织的方式将分散的居民聚合起来，增强居民（尤其是弱势群体）参与并监督辖区公共事务能力的话，那么这个过程本身就推动了民主进程，而且此时的社会资本就成了公共政策生成过程的一个重要变量，借助于这个桥梁，公共参与的方式与质量都可望得到提升。

二、政府责任的议题

讨论和研究财政分权与公共参与的关系，其更深入的诉求在于辖区政府能够回应居民的偏好与声音，从而更加具有责任性。但是，经验证据显示，公共参与并不总能改善地方政府的责任性，[10]分权能否促进政府责任性的经验证据也显得含混不清。[11]事实上，在已实施分权的国家中一个普遍存在的问题就是次国家级政府在何种程度上是“负责任的”。因此，相对于公共参与，政府责任是一个更为本质的问题。从理论上而言，政府责任问题的受重视在于认识到传统分权理论中“仁慈政府”假设的不合理性，因为这一假设使得政府不负责任问题根本就无法定义，这也就无怪乎FGT的文献对政府责任议题没有多少贡献了。一旦认为政府官员存在私利以及政治决策过程的复杂性，就不能轻松地期待公共决策的结果与居民的偏好一致，这种不一致自然可能就导致了居民对辖区政府负责任形象的否定。

不过，在现实中，造成地方政府不负责任的结果存在相当复杂的因素，斯莫克（Smoke）对此给予了一个详细的分析，比如，一个较为重要的因素是，在一些处于分权进程中的国家，由于地方政府自尚未完全确立，地方政府的决策有可能被中央政府撤销，即使此项决策本来是向辖区居民负责的。[10]当然，上述情况多少是有些特殊的，我们所关注的是，在一般性情况下，分权体制如何才能实现辖区政府的责任性？对这个问题的探究，我们首先需要明确的是，政府责任是一个结果指标，而且是站在公众视角评判的，它是在居民与辖区政府展开多环节的互动后居民所给予的评价。

因此，实现政府责任意味着居民要有充分的能动空间，居民要能够在公共决策的事前、事中和事后都能够与辖区政府展开有效的互动，能够参与、监督并公开评价辖区政府的公共决策，发出强有力的声音和影响力。但在现实中，由于公共参与方式与质量上的差异，加之公共决策过程的复杂性，客观上也就不一定能够保证会产生参与者所认同的责任性结果。尽管难以达到最优的结果，但实践中仍然可以采取措施帮助居民充分地参与辖区事务从而产生政府负责任的效果。在这些措施中，政府本身的制度建设显得尤为关键。[12]

但是，由于各国本身的制度背景不一样，需要建设的具体制度可能也就有所不同，如此一来，分权体制下实现政府责任似乎成为了一个没有标准答案的问题，研究者目前所能做的是不断地观察和总结相关的成功经验。拉里总结了增进地方官员向居民负责任的机制包括：地方上通过投票程序选举官员；积极和竞争性的政党；确保地方官员代表多元社会经济群体的规定；促进公民参与政策制定过程的方式；包括参与预算决策、自由的地方媒体、公民社会和非政府组织；培养居民对税收交换公共服务的自觉意识；公开公共服务质量和数量的信息。[13]这些机制显然是零散的，在未来或许可以总结出更多的成功做法，具体到特定国家，适用什么样的机制显然要取决于该国的条件和分权本身的进程。但是，我们仍然可以从这些零散的机制中找到一般性的价值，诸如高质量的公共参与、有效的监督以及信息公开等。

这种总结为那些处于分权进程中的国家如何改善地方政府的责任性提供了宝贵的经验以及方向性指引，尤其是那些被认为实施分权反而容易滋生腐败、寻租、政府俘获等问题，从而侵蚀政府责任性的转型国家和贫穷国家，分权体制更应该注重于增强地方政府责任性机制的建设。[11]事实上，在最新的一项研究中，雷斯曼与马克沃基于发展中国家的样本发现，财政分权能否抑制腐败取决于舆论的自由度，于是他们认为发展中国家成功的财政分权方案需要以自由的新闻舆论作为一个必要的前提条件。[14]虽然我们极为强调辅制度建设对改善分权体制下地方政府责任性的重要性，但这并不意味着考虑“自利政府”以及政治决策过程的分权体制就一定导致地方政府走向了不负责任的不归之路。在PEA的文献中，研究者发现分权体制自身能够产生一些增进地方政府责任性的内在机制。

贝斯里与凯斯提出的“标尺竞争”就是这样一种典型的内在机制，它表明，相邻辖区政府之间的相对表现为辖区居民评判政府的“好”与“坏”提供了一种信息，这在一定程度上约束了辖区政府的“坏”行为；[15]辖区政府间的“税收竞争”机制一定程度上也能限制地方政府的寻租行为。[16]不过，我们也无法回避理论上的见解多有假设条件，理论模型往往并不能将所有的条件都同时现实化，在上述两个机制的模型化过程中，研究者虽然放弃了“自利政府”的假定，但仍然依赖于对政治制度环境的设定，因此上述机制的经验证据也就免不了存在模糊性。当然，这反过来又推动研究者去创建新的理论框架，税收竞争理论的最新进展就表明，税收竞争的福利效应与政治制度有很大关系。[17]

现实世界的复杂性使得财政分权语境下的政府责任问题显得日趋复杂和重要。当理论模型尚不能提供有益的见解时，经验观察所积累的事实和证据有助于提炼共识，这也许正是研究者总结那些零散的增进地方政府责任机制的意义所在。在一个更宏大的视野中，实现财政分权体制下的地方政府责任应当是一项系统工程，既要发挥财政分权本身所产生的责任性机制，也要引入和构建辅制度，同时也要注意财政分权内部架构的完善，比如保证地方政府有足够的财政资源能够对地方需要做出回应。[12]

三、政府治理的议题

在近期的财政分权文献中，另一个广泛讨论的议题就是政府治理，在实践中，一些发展中国家甚至将分权视为是改善政府治理的一项工具。政府治理所涵盖的内容与公共参与以及政府责任议题有所重叠，正如有学者所指出的，地方治理的关键在于建立一个可以做出回应、可靠并对居民负责的体系。[13]但在经验研究和政策讨论中，政府治理的确涉及较广，甚至不能将它严格地限定在PEA的视野。它所探讨的核心问题是财政分权体制如何实现一个高质量的政府或者说是一个“好”的政府（GoodGov-ernment）。与研究财政分权体制对居民行为的微观影响不同，政府治理更侧重从宏观层面上探讨财政分权所产生的效果。由于“好”政府在概念上的模糊性，经验研究中对政府治理的测量出现了一系列的指标，比如腐败、责任性、法律秩序、司法独立、政府透明度、政府效能、政府债务负担、宏观经济稳定、商业开业成本、政治自由、政治稳定、人类发展指数、收入分配等。政府治理测量指标的多样化显示了财政分权体制潜在的影响较多，仿佛它就是一个“万花筒”，但财政分权对某些指标所衡量的政府治理的影响并不那么显而易见，指标的多维性也很难用一个统一的理论模型将财政分权与政府治理加以模型化表达。因此，在财政分权的政府治理议题中几乎没有正式的理论分析框架，这与公共参与以及政府责任议题有着很大的差别，后两者的近期文献中贡献了诸多的理论模型，但政府治理的研究基本上是经验性与政策实践性的。既然如此，我们所关注政府治理的第一个命题就是财政分权有没有实现了善治（GoodGovernance）？

回答这一问题显然是不容易的，因为财政分权与政府治理均所具有的多维性使得我们无法给出一个确定性的结论。但大量的经验研究至少可以让我们获得这样一个较为安全的结论，即跨国样本的证据在整体上显示了财政分权具有改善政府治理的功效，但这可能还取决于分权体制自身的结构安排（比如地方政府的筹资体系），而基于特定样本的案例研究则进一步揭示了分权能否改善政府治理还取决于制度环境。这种结论促使我们需要深入到第二个更为重要的命题：什么决定了财政分权能否实现善治？汉克拉在对这个领域的文献进行评论的基础上，为实现善治的财政分权体制总结出了9条启示，并将这9条启示归类为3组：（1）保证分权是名副其实并能够生效的。地方政府应当被授予了明确和重要的支出责任；地方政府应当享有充分的支出自由度以及行政能力以便实现支出责任；地方政府应当具有征税权或者能够接受稳定的无条件转移支付。（2）保证地方政府机构具有代表性和有效性。地方政府机构应该是民主选举的；地方政府的政治机构应当被设计得具有提供公共品的激励。（3）保护国家目标的优先性以及维护国家统一。中央政府应当使用转移支付保证地区平衡；中央政府应当使用特定性与配套性的转移支付实现国家核心目标以及提供具有外溢性的公共品；应当设计能够最大化国家统一以及少数民族利益的地方政治制度；中央政府应当保护宏观经济稳定。[18]

很明显，这9条启示与研究者对实现政府责任性的措施总结在很多方面是类似的，既认识到了分权体制自身内部结构的重要性，也极为重视分权体制的外部制度环境，尤其注重到了国家统一的重要性，这后一点对转型国家和发展中国家极为重要。在分权体制以及其他一系列制度尚未稳固时，急速的分权改革方案有可能会产生离心的倾向，这是改革者需要警惕的。对国家统一重要性的强调，也是公共参与和政府责任议题中所不够重视的，文献中对这两项议题的讨论多限定在地方政府层面，而对政治稳定性则没有多少顾及。当然，这也告诉人们在试图发掘和利用财政分权更丰富的含义和价值时，分权体制运行的复杂性也在大大增强，涉及到的内容也就越多，要取得成功的财政分权改革将会成为一项浩大的工程。

四、总结性评价

财政分权实践在全球范围的蔓延，使它成为当今改革运动中的一项时尚。在这场全球化改革运动中，财政分权领域的研究正经历着一场巨大的机遇与挑战。观察家和研究者已经无法单纯地局限于传统分权理论的窠臼来解释和评判各种制度背景下的分权实践。借助于公共管理与治理的分析框架，研究者得以从一个更加接近现实的角度来研究财政分权所产生的各种影响。本文对近期文献别受关注的三大议题———公共参与、政府责任与政府治理进行了探讨，简略地勾勒了它们的文献发展理路。显然，这些议题已经成为普遍性的问题，无论是联邦制国家还是单一制国家，抑或发达国家还是发展中国家，评价一项财政分权改革与这三大议题密切相关。正如文章在分析中所展示的，公共参与、政府责任与政府治理之间往往是相互作用并有所重叠的。将它们分别予以讨论，是为了帮助我们清晰地观察文献中是如何发展出这些重要的议题、如何评判财政分权改革的成败，以及如何为那些尚处于进程中的财政分权体制进一步的改革提供一般性的价值启示。不仅如此，这些议题的受重视也极大地丰富了人们对财政分权自身的理解，具体体现在以下三个方面：

第一，扩展了财政分权的价值诉求。这些议题促使研究者和政策实践者认识到财政分权不仅仅显示了传统理论所示的经济层面价值，它还具有潜在的政治层面以及社会层面的价值，这对那些发展中国家和转型国家而言更是一个巨大的期待。不过，我们必须再次强调，当一国在试图追求财政分权的多重价值时，本身要有足够的制度能力让财政分权体制行使在正确的轨道上。伴随着这种价值扩展，财政分权领域的研究也就不仅仅是经济学家的领地。在最近的一段时间，政治学家、公共行政、公共管理乃至社会学领域的研究者都参与到财政分权的研究，虽然各领域的研究方法有所差异，但共同的研究主题和使命使得不同专业背景的研究者得以展开良好的互动与合作，彰显了该领域的跨学科研究色彩。跨学科研究显然是对财政分权全球化实践背景的一个回应，在我们所述及的三个议题中，文献中发现和强调的一个共同命题就是制度环境的重要性。研究者业已发现和认同，财政分权体制的构建绝不仅仅是中央政府将支出责任或征税权下放给地方政府，包括政治、法律以及社会制度在内的国家制度能力的建设与创建往往决定了财政分权改革的成败。当涉及到这些制度及其政府机构改革时，仅凭经济学家之力并不能充分解读和分析财政分权背后所发生的故事，更多的价值诉求需要不同专业背景的人士共同投入到该领域的研究中。

第二，对财政分权的传统研究命题提供了新的认识。这突出体现在财政分权与经济增长的联系上。在SGT的视野中，经济增长是一个突出的议题，文献中关于财政分权影响经济增长的经验证据已经非常之多，但所提供的解释机制并不丰富，其中激励、竞争、创新是较为熟知的一些机制。而本文这些议题的研究有助于对这两者之间的联系提供新的认识，甚至能提供潜在的理论贡献。比如，在我们所讨论的公共参与议题中，文献中发展出了一个社会资本的分析框架，研究者发现财政分权能够显著地促进人际信任，信任由于能够降低交易成本从而被认为是促进经济增长的一个重要因素，这显然是找到了一条新的解释机制，而且它与传统的解释机制大为不同。此外，财政分权如若的确能够起到善治的效果，诸如减少腐败、减少贫困、公正的收入分配，那么财政分权对经济增长的影响机制也将大大拓宽，因为已有文献发现了腐败、贫困以及收入分配对经济增长具有显著的解释力。不过，也正如我们在文中所讨论的，取得这些治理成效（作为经济增长的中介）需要一个成功的财政分权体制自身的结构及其制度环境的配合。

第三，对财政分权的内涵和测量提供了新的见解。众所周知，在FGT的研究框架中，视野往往只限定于政府间的财政关系，一旦政府之间的财政关系结构被设定，居民即在这个结构下进行个人选择，居民与政府之间的互动过程被排除了。本文所提供的这些研究议题有一个显著的特点就是特别注重财政分权体制中不同主体之间的互动，它们不仅仅分析政府之间的关系和互动，更看到了政府与居民以及政府与非政府组织之间的互动是分权体制的重要组成部分。这促使文献发展出了新的财政分权定义，比如WorldBank将财政分权定义为“中央政府将公共部门运行的权力和责任下放给中间层级政府、地方政府或者类独立性的政府组织和（或）私人部门”。而鲍尔则把财政分权定义为“居民将财政权授予地方政府”，大大强调了社会公众在分权体制中的力量和重要性。[19]建立在这种认识之上，有研究者甚至构建出了新的财政分权衡量指标，鲍伊斯与赛莫庞即做出了这种尝试，他们认为以往的财政分权指标仅仅反映了中央政府对地方政府的授权，但不能反映居民对地方政府的授权，所构建的新指标极力吸纳了居民影响公共决策的元素。[20]显而易见，这些工作能够帮助人们更全面地理解财政分权的内涵。

对于中国的财政分权实践而言，尽管已经走过了一段历史，但远不是一个优良的分权体制。过去一段时间对中国财政分权体制的研究集中体现在经济增长的领域，这不是财政分权领域的一个完整研究。中国财政分权体制的进一步完善应当吸收文献成果中的一般性价值，这些问题是需要进一步加以细致研究的。