适应实践改革行政赔偿制论文
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编者按：本文主要从我国行政赔偿制度存在的主要问题；完善我国行政赔偿制度的对策进行论述。其中，主要包括：对于保障行政相对人的合法权益、落实行政责任起到了重要作用、行政赔偿原则过于单一、“违法”认定标难模糊、违法原则无法解决行政裁量权滥用以及公有公共设施设置、管理瑕疵致损等情况下的赔偿问题、违法原则难以解决共同侵权等情况下的责任分担问题、行政赔偿范围过于狭窄、行政赔偿标准过低、行政赔偿程序不够合理、确立多元化的归责原则、扩大行政赔偿的范围、适度提高行政赔偿的标准、优化行政赔偿程序的规定等，具体请详见。
[摘要]《国家赔偿法》的颁布标志着我国行政赔偿制度的完全确立。但由于历史、现实诸多因素,行政赔偿制度在赔偿原则、赔偿范围、赔偿标准、赔偿程序、追偿程序等诸方面还不够完善。为适应实践的需要,行政赔偿制度应着力从这几个方面进行改革。
行政赔偿是指国家对行政机关、法律法规授权组织及其工作人员的职务行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益所造成的损害,依法给予赔偿的法律制度。
1995年《国家赔偿法》的实施标志着我国行政赔偿制度的最终确立。十年以来,该法对于保障行政相对人的合法权益、落实行政责任起到了重要作用。但由于历史、现实诸多因素该法尚不完善。现主要针对我国行政赔偿制度存在的问题进行探讨以求完善对策。
一、我国行政赔偿制度存在的主要问题
(一)行政赔偿原则过于单一
我国行政赔偿适用违法归责原则不但与依法行政原则及宪法的有关规定相一致,与行政诉讼法所确定的行政行为合法性审查原则相协调而且简明易操作。但单一的违法归责原则也有其不足:
1.“违法”认定标难模糊。“违法”认定标准的模糊性使得这一归责原则充满了极大的不确定性。
2.违法原则无法解决行政裁量权滥用以及公有公共设施设置、管理瑕疵致损等情况下的赔偿问题。由于损害往往还可因其他事由发生,因而单一的违法归责原则难以适应丰富的行政法制发展实践的需要。
3.违法原则难以解决共同侵权等情况下的责任分担问题。当出现多个行政机关共同侵权的情况,或受害人本身也存在过错,或公务人员本身存在故意或重大过失时,无法分清各主体之间责任分担的比例。
(二)行政赔偿范围过于狭窄
我国现行行政赔偿范围仅局限于侵犯人身权和财产权的违法行为。实践中还有大量的违法行政活动致损问题仍处于“灰色地带”:
1.公有公共设施设置、管理瑕疵引起的损害。不予赔偿的理由是,我国铁路、邮政等公用事业正趋于企业化,不再具有行政职能。由此产生的赔偿责任应依据民法或相应的特别法向承担管理的企事业单位要求赔偿。
2.规范性文件违法造成的损害。由于此类行为未被纳入司法审查范围之内,导致制发规范性文件往往蜕变成行政机关扩充权力的武器。
3.行政裁量明显不当引起的损害。按照我国现行立法的规定,行政裁量“不当”不属于“违法”,因此这部分的损害不属于行政赔偿范围。
4.违法的内部惩戒行为引起的损害。一般认为行政机关对工作人员的奖惩、任免决定属于内部行政行为,不具有可诉性。
(三)行政赔偿标准过低
《国家赔偿法》关于行政赔偿的标准的规定虽然比较具体且有一定的可操作性,但标准的过低已是不争的事实。集中体现在两个方面:
1.精神损害被排除在行政赔偿范围之外。对于一些受害人来说,精神上的损害远远大于物质上的损害,如果仅仅对物质损害进行赔偿,对精神损害不予赔偿,就无法弥补受害人的损失。
2.间接财产损失被排除在行政赔偿范围之外。该法规定原则上都只对受害人的直接损失进行赔偿,对于可得利益的损失只字不提。例如:对于违法罚款、征收的,只返还本金,不计利息。
(四)行政赔偿程序不够合理
我国现行行政赔偿程序的模式以限制赔偿请求人获得赔偿为立足点,赔偿请求人请求行政赔偿需支付太多的人力、物力及时间成本。表现如下:
1.赔偿请求人先向赔偿义务机关提出赔偿请求,经其先行处理之后方可进入实质性索赔程序。这一程序违背了“自己不能作自己的法官”的程序公正原则。实践表明,赔偿义务机关一般不会主动承认并纠正自己的违法行为。
2.先行处理程序是封闭的,赔偿请求人向行政机关提出申请之后,是否能够获得赔偿、获偿多少都只能听凭赔偿义务机关单方决定。
3.《国家赔偿法》没有设置赔偿义务机关对赔偿请求人的请求迟迟不作处理所应当承担的责任。赔偿请求人的请求在时间上得不到保障。
二、完善我国行政赔偿制度的对策
(一)确立多元化的归责原则
参照国外经验,大多数国家采取了多元化的归责原则。我国应在违法归责原则无法涵盖的领域引入新的归责原则:明显不当归责原则和无过错归责原则。前者适用于因行政主体行政裁量明显不当而造成的损害赔偿之中;后者适用于因公有公共设施的设置或管理瑕疵而致损的赔偿之中。这样我国行政赔偿的归责原则便可概括为“以违法和明显不当为主,以无过错为辅的归责原则体系”。
(二)扩大行政赔偿的范围
1.将公有公共设施设置、管理瑕疵致损纳入国家赔偿范围。首先,公有公共设施的利用者与设置、管理者之间并非平等的民事合同关系;其次,一般的企事业单位、个人财力有限,难以承担公有公共设施设置、管理瑕疵引起的巨大损害。
2.将规范性文件违法致损纳入行政赔偿范围之内。行政赔偿程序本质上是一类独立的程序,行政赔偿范围不应受制于行政诉讼的受案范围;而《行政复议法》关于规范性文件附带审查制度的规定为其违法承担赔偿责任提供了契机。
3.将行政裁量明显不当致损纳入行政赔偿范围之内。行政裁量权是现代国家实现政府职能所必需的,对其行使实行的是一种有限制的责任豁免原则,对于明显不当的行政裁量,国家应当对其承担赔偿责任。
4.将错误的行政指导行为造成的损害纳入行政赔偿的范围。行政指导具有侵权的现实可能性。信息本身的科学性、真实性会受市场、传递过程、政府判断能力等因素的影响,而行政指导因其灵活而富有弹性的优点越来越得到广泛的运用,行政误导发生的几率也将扩大。
(三)适度提高行政赔偿的标准
1.增设对精神损害的物质性赔偿。这不仅体现了“以人为本”的精神,同时也成为大多数国家的共识。如法国于1964年11月24日开始接受并判决赔偿死者近亲感情上的损害。此外,“因侵权致人精神损害,造成严重后果的,人民法院判令侵权人承担停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉等民事责任外,可以根据受害人一方的请求判令其赔偿相应的精神损害抚慰金。”这一司法解释在实践中取得了明显效果,这一经验完全可以在行政赔偿领域加以推广。
2.扩大财产直接实际损失赔偿的范围。一方面需要对《国家赔偿法》第28条第7项中的“直接损失”作出明确解释,将侵权行为实施后发生的损失一并涵盖进去;另一方面可在该条第5项之后增加一句:“拍卖所得价款低于原物价值的,应当补足差价款”。
3.增设对可得利益损失的赔偿。可得利益损失是确定且必然发生的,应当予以赔偿。为此,必须对《国家赔偿法》第28条的有关款项进行修改:(1)在该条第2款之后增加一句:“扣押期间正常的生产、营业收入以及银行存款被冻结期间的利息损失应当予以赔偿”;(2)将该条第6项修改为:“吊销许可证和执照、责令停产停业的,赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支以及可得利润的损失”。
4.提高对侵犯公民人身自由的赔偿标准。鉴于公民的人身自由在遭遇非法限制期间,不仅会存在因误工而减少的收入,而且公民还会受到巨大的精神折磨,因而应当大大提高侵犯公民人身自由的赔偿标准,从而更好地抚慰受害人的创伤。
(四)优化行政赔偿程序的规定
程序不是次要的事情。程序公正,权力才可能变得让人能容忍。对现行行政赔偿程序可作如下完善:
1.取消现行立法关于“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出”的强制性规定。即行政先行处理程序并不是行政赔偿请求权人提讼的必经程序。
2.增加赔偿义务机关受理索赔申请的责任约束条款。规定对赔偿义务机关逾期不答复的,应当加重对赔偿义务机关负责人的行政处分并提高行政赔偿金数额。
3.增加行政赔偿诉讼简易程序的规定。为使赔偿请求人及时获得赔偿,应增设简易程序,规定“对于赔偿请求人与赔偿义务机关对行使行政职权的行为的违法性没有争议的案件,应当按照简易程序审理”。
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