城市管理市场化运作的局部缺失与长效优化
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导读：由于现行的体制、机制脱胎于计划经济，诸多历史遗留的思维、理念，以及体制、机制方面旧的印记还很难一蹴而就地彻底去除，重突击建设轻常态管理、重政府包办轻社会参与、重行政执法轻市场制约，依然是部分地方城市领导与管理部门公共行政的惯性思维。为此，须借鉴国内外城市发展的成功经验，从理论与实践双重层面探索适用、有效、精细、可续的城市管理市场化长效运作的优化策略。
引言
城市管理的社会化参与、专业化系统、数字化精准，尤其是市场化高效，在世界发达国家城市的普及已近半个多世纪。我国改革开放30多年，通过吸收先进理念、消化前卫经验、开展新颖实践，上述“城管四化”的推进已经达十年之久，在诸多领域取得了可喜的进步，包括体制适应、模式创新、机制转换、绩效提升。然而，由于现行的体制、机制脱胎于计划经济，诸多历史遗留的思维、理念，以及体制、机制方面旧的印记还很难一蹴而就地彻底去除，重突击建设轻常态管理、重政府包办轻社会参与、重行政执法轻市场制约，依然是部分地方城市领导与管理部门公共行政的惯性思维。有的地方，虽然积极推进了城市管理运作的市场化，却存在着片面、极端、违规等的倾向。
城市管理的范畴很广，能够通过市场化长效运作完成的主要有：城市功能发挥、基础设施维护、市民生存保障等方面的政府购买服务、特许经营、转移支付、公益补偿、监督奖励、强制保险等。其中，应该而且可以市场化运作的必须全部市场化运作，以弥补政府失灵的缺陷；应该而且必须公益化运作的必须由政府提供完全、均等的公共服务；不能完全市场化运作的则应选择其中可市场化运作的部分实行半市场化运作，包括公共领域中的政府市场化补贴委托、社会与市场从事的经营特许、补贴购买、指定式担保、奖励性公众参与、非政府志愿捐赠、半盈利招标从业等等。
本文在揭示城市管理市场化运作多元缺失的同时，借鉴国内外城市发展的成功经验，从理论与实践双重层面探索了适用、有效、精细、可续的城市管理市场化长效运作的优化策略。
一、当前城市管理市场化长效运作的多元缺失
受制于长期形成的体制、机制和人们思想观念及历史遗留问题等因素，目前城市管理市场化运作的局部缺失、不足、过度、失序依然存在。
其一，体制的制约，使充分、公平的竞争性市场尚难完全形成，包括：公共服务领域还存在较为明显的政府垄断，企业的市场主体地位尚未真正确立，企业经济行为还受较多的行政干预。
其二，理念的制约，使目前的公共服务市场化运作共识存在两种偏差，即：把“市场化”等同于“私有化”，对公共服务市场化的必要性和可行性认识不深；只看到市场机制的积极作用，看不到市场的可能失灵以及政府监管的重要性，因而对改革放任自流。
其三，职能的制约，使政府部门依然存在较为明显的“虚位”、“缺位”、“越位”和“错位”，政府与市场、企业和社会的职能不清、关系不顺，政府还承担着许多“不该干、干不了和干不好”的职能，从而，制约了公共服务供给主体多元化局面的形成。
其四，机制的制约，使公共服务市场化缺乏有效的动力和规范，如：改革所必须的竞争激励机制、绩效评估机制、多元责任机制、有效监督机制等的缺乏，制约了城市管理的市场化、长效化运作。
以上城市管理的种种失范，造成了严重的社会危害，包括：过度市场化带来的国有资产的不当流失；片面市场化导致的公共利益的某种忽视；非法市场化引发的公权腐败与私人垄断；盲目市场化造成的公共责任的最终缺失；极端市场化诱发的新的社会不稳定因素等等。
二、城市管理市场化长效运作的体制性优化对策
（一）提高公共服务的多元准入门槛
以立法、定规的制度化形式，对城市公共服务的提供范畴、方式、质量、时效、成本作出更严格、更高标准的规定，促使一部分质量差、效率低、成本高、不规范的公共服务提供者（哪怕是国有或原政府直管的企事业机构）退出公共服务市场。
具体对策是：（1）制定和完善行业性、分类化的公共服务提供范畴、方式、质量、时效、成本等的规范性标准，并形成制度化体系。（2）明确规定，涉及城市的网络型、固定化的基础设施，包括供水、排水、供气、供电、输油、电信等的固化管网设施，铁路、公路、桥梁、轨交、隧道、港口、空港等的网络与场站设施，必须由城市政府按国家相关法规、标准进行统一规划，切忌为了吸引投资而被垄断性企业绑架。（3）城市主要固定管网、场站的投资、建设、运营者应实行严格的政府授权、市场特许；在这些网络型平台上提供依托网络的相关应用类公共服务的市场主体，必须是社会、环境、经济效益的兼顾者；上述两个领域的市场主体必须是重信誉、质量好、有实力、规模大，而且可长期持续提供的服务者。
（二）开放公共服务的多种垄断市场
遵循价值规律、市场法则，运用需求、质量、成本导向原则，吸引更多规范、高效、有规模、重质量、讲信誉的市场主体（包括民营、国境外的企业）参与城市公共服务市场化提供的规范角逐。
具体对策是：（1）吸引民间资本投资出租车行业，实现出租车业的国有、股份、民营三结合。其中，国有性质的，福利高，但收入相对较低；职工参股的，福利较低，但除了工资性收入，还有期权收益；全部民营的，福利协商、风险自担、收入较高。（2）吸引民间资本经过市场比选，以特许方式投资城市的自来水、燃气生产，以及垃圾的集中处置、城市公共管网的专业化日常维护、城市路灯照明的区段性运行。（3）建立公共服务合格市场主体的备选库，并对现有市场主体实行动态、严格的监管，无论国有、民营，一旦发现违规立即责成退出，并由后备主体跟进，保证主要公共服务不断、不乱。同时，也可以打破少数市场主体垄断市场的局面。
三、城市管理市场化长效运作的机制性优化对策
（一）优化公共服务拨款补贴放贷机制
1.优化公共服务的拨款机制
通过政府有计划、与时俱进的拨款，吸引更多市场主体参与纯粹公益的城市公共服务的市场化提供。具体对策是：作为纯公益的公共绿化种植与养护、城市市容的保洁、城市道路的养护，应根据城市总体规模的扩容、人口的增量、品质的要求，不断增加公共服务拨款（但运行企业用钱必需严格按量、本、利的市场模式进行考量）。
2.优化公共服务的补贴机制
通过财政按比例、分门别类的补贴，吸引更多市场主体参与长期的微利型公共服务的市场化提供。具体对策是：城市的地面公交与地铁的运行、管理，水、煤、电、气管网的运行与管理，作为总体入不敷出型的公益类公共服务，应实行市场与企业化的量、本、利考量加税收减免和财政适度补贴。其中，要通过标准化成本测算，给予足额的政策性财政补贴，即：非管理水平、劳动态度影响产生的公交成本，在扣除公交票价抵充金额后，应由财政全额支付；相反，通过优化管理、劳动者超额努力节约的公交成本，应全额奖励公交服务提供方。
3.优化公共服务的放贷机制
通过政府差别化的低息或无息贷款，吸引更多市场主体参与短期的无利型公共服务的提供。具体对策是：公共交通设施的建设，城市路、沟、桥、隧及公共场站的建设，水、煤、电、气管网的建设，作为城市公共基础设施，其贷款应给予一定的财政补贴型利息减免。
（二）创新公共服务保险担保购买机制
1.创新公共服务的保险机制
通过政府对公共服务项目的补贴或对公共服务项目实行市场化投保，使参与高风险公共服务提供的市场主体，消除对项目风险的后顾之忧、转移项目风险的赔偿支付。具体对策是：城市的路、沟、桥、隧及公共场站，水、煤、电、气及地铁管网，运行中一旦损毁，其赔偿是相当巨大的，为减轻或者分散赔偿责任，政府应协同设施运营主体为这些设施购买公共设施财产保险，用平时小额的常态付出，规避灾时巨额的经济赔偿。
2.创新公共服务的担保机制
通过政府或指定有资质、有实力的市场主体的担保，为需要进行公共服务贷款的非规模型市场主体提供实力支撑。具体对策是：（1）放贷担保。参与大型公共设施建设、运营的市场主体，一般都需要进行数额较大、较长期的投资贷款，银行出于自身风险规避的本能，往往会不予放贷，特别是规模不大但技术优势明显的公共服务市场主体，更不容易获得长期贷款。为此，政府应指定有资质、有实力的其他大型市场主体，为非规模型公共服务市场主体提供贷款担保。（2）赔付担保。公共服务设施的建设投资一般远超过市场建设主体的注册资本，一旦建设过程出现问题，由于建设方无力赔偿，最终往往只能由政府买单。为此，应规定：参与公共服务设施项目建设的市场主体，必须通过体外企业提供的与公共服务设施项目投资总量相当的资产或资本担保，方可获得参与项目建设的资格，一旦建设项目出现不测，将由建设与担保主体共同承担赔付责任。
3.创新公共服务的购买机制
通过政府有针对性的购买服务，为以市场方式提供纯公益公共服务的市场主体进行货币化的补偿。具体对策是：原绿化、园林、市容保洁、道路养护等公益公共服务单位，应由事业化财政划拨模式，转向严格按合同采购的政府购买服务；其公共服务的固定作业设施，应实行行业统一拥有、管理，企业有偿或无偿租赁使用。
4.创新公共服务的市场反制机制
通过为公共服务项目引入市场保险，充分利用保险公司责任赔付的反制机制（优质赚、劣质赔），发挥其减赔、免赔、获利的内在动力，强化对公共服务保质、保量、按时提供的体外、自发的本能性监管，从而提高公共服务的持久、整体的质量。具体对策是：参与公共服务设施项目建设的市场主体，应该通过向保险公司进行公共服务设施项目的综合性建设投保（含工期、质量），方可获得参与项目建设的资格。建设项目的建设投保可以规避三大风险：一是一旦发生不测，保险公司有足额的资金进行赔付，规避了建设主体资不抵赔的风险；二是规避了建设主体无力赔付而最终由政府买单的风险；三是在很大程度上可以规避盲目赶工期、偷工减料、管理不善而发生质量问题的风险（因为保险公司为了规避赔付风险，一定会派专人，动态、严格地监督建设主体规范施工）。
（三）创新公共服务监督保障评估机制
1.实行公共服务的多方监督创新
通过政府体内制度、体外第三方（专设行业外的政府系列以及独立的民间监督机构）和社会公众的三重监督，确保公共服务高效、优质、及时地提供，确保公共权力不滥用、不寻租、不腐败。具体对策是：（1）推进建设工程质量监督的市场化，包括：工程质量监督实行“企业自评、社会监督、业主验收、政府备案”制；组建由政府特许的 “工程质量监督事务所”（社会法人单位）替代原质检站，依法对施工图实施和工程质量实行第三方强制监督（质检站只负责市场宏观监管）；工程的分部分项监督责任由受雇于质监事务所的质量监督工程师、注册建筑师和注册结构工程师分别承担；工程质量优劣由业主验收报告和专业质量监督机构的质监报告定夺。（2）推进城市各区域结合部建设的上级政府的市场化统筹，即：借鉴国外经验，凡跨越区域的设施（路、桥、隧、轨道、管网等）均由所涉及区域的上级政府委托市场专业机构进行统筹规划，限期进行投资建设；同时，委托社会第三方对其运行管理进行独立的评估、监管，并由委托方根据结果定期公示、作出奖惩，以此规避区域接合部设施建设与环境管理的推诿、扯皮。
2.实行公共服务的多元保障创新
通过政策、资金、公共服务提供者的三重保障，确保公共服务足够、始终、完全提供。具体对策是：（1）政府通过各类优惠政策吸引多元投资主体共同构建城市公租房建设新体系，即：城市政府结合旧区改造建设公共租赁房；特许的房产开发企业结合税收优惠、财政补贴，投资建设公租房；外来务工人员集中的开发区结合用地的政策优惠，以集体宿舍形式自建公租房；政府和企业作为联合投资主体，结合企业危旧房改造建设公祖房。（2）政府通过各类优惠政策吸纳多方市场主体参与提供多样化的公租房房源，即：以限价拍卖的方式，将长期闲置的城市商品房转由特许租赁企业一次买断，作为公租房房源出租；由大型专业租赁公司，在一定税收减免优惠的条件下，以五年以上的中长租期，按年化通货膨胀率同步上涨租金的方式，一次性收租市民闲置房屋，经整饰后转为公租房出租；以抵扣部分营业税收为条件，鼓励有条件的单位在周边（有利缓解上下班交通压力）开发租赁房、人才公寓、集体宿舍，向符合条件的员工出租。
3.实行公共服务的多重评估创新
通过被服务者自身、社会公众、专业机构的三重动态评估、后评估与制度化反馈，确保公共服务动态纠错、不断完善、始终达标。具体对策是：（1）对城市公共服务项目实行规划、建设、运行的分阶段社会化、专业化、市场化后评估，即：各阶段的结果必须由系统外的两个及以上无关联社会独立专业法人机构评估后方能生效，特别重大项目的评估还应约请外省市甚至国境外的专业机构进行，以减少营私舞弊。其中，规划与建设阶段的评估费用由项目总费用中预留，通过评估后，成果的产生方方能获得项目各阶段最后一笔收尾资金；运行的第三方绩、能、效动态或定期评估，由政府主管部门委托、财政付款，评估结果向社会公示，也作为对公共服务项目运营方奖惩、去留的重要依据。（2）城市公共服务项目发生质量问题、突发事故的调查评估，须实行运营方和运营管理方法定回避制，应邀请市场独立法人主体作事故或事件成因的技术评估，由司法机构作成因的法理评估，以此增强专业与法理的权威性和评判的公正性。（3）对涉及普通市民日常生活的城市公共服务的收费、质量、均等性等（例如物业管理、市容保洁、市政收费、公交价格、街面设摊等），应实行被服务者自身、社会公众、专业机构的三重动态评估、后评估与制度化公示反馈。
（四）创新公共服务悬赏奖惩赠与机制
1.给公共服务以必要的悬赏
通过政府依法、依规和依照特殊决定的一次性悬赏，吸引更多的市场主体或社会个人，为某项独特或临时但又非常急迫的公共服务进行必要、有时甚至是高危的付出。具体对策是：（1）事先对见义勇为行为的性质、范畴、表现及其褒奖（含精神奖励、物质奖励、紧急救助、事后安置等）予以具体明示，鼓励更多社会个体积极见义勇为，也使英雄的后事安排有理、有据、有经济保障。（2）事先对某些临时或紧急的高危公共服务事项的从事进行有关发生不测的悬赏明示（比如对非常规救火、救灾、抢险意外的特殊褒奖），以鼓励更多社会个体参与其中。
2.给公共服务以相应的奖励
通过政府制度化、显性化的奖励，吸引更多的市场主体或社会个人减少不必要的公共服务需求（如过度的水、电、煤、车等的消费），并对不规范、不达标的公共服务进行有效的制约。具体对策是：（1）水电煤消费实行低耗的减价、常量的平价、超量的加价。（2）垃圾产生实行量少的奖励、常量的免费、超量的收费。（3）高速公路收费实行时段性差价，即：高峰时段涨价、一般时间平价、低峰时段降价，用以调节车流与流速，实现道路资源利用和效益、效率最大化。（4）住宅小区停车收费实行增量加价制，即一家一辆收费100%，第二辆收费200%，第三辆收费300%，以此类推。同时，实行企事业单位停车位与住宅小区停车位的昼夜互补式缴费停放（白天企事业有偿利用住宅小区空闲车位满足上班族停车；夜晚住宅小区私家车有偿利用企事业空闲车位满足下班族停车）。
3.给公共服务以应有的惩戒
通过政府公开化、告知性的惩戒，引导和迫使更多的市场主体或社会个人，杜绝不应该的公共危害的外溢。具体对策是：（1）在完善城市公交体系、配足公交运力、适配常规出租和开发时段型出租的前提下，对黑车实行惩罚性处置，包括允许专职公务执法人员规范性便衣取证，黑车驾驶者首次被抓处以禁驾三年、二次被抓处以罚没车辆、三次被抓将被终生禁驾。（2）对酒后与醉酒驾车者在依法严惩的同时，实行社会诚信污点立案，诚信记录将作为以后社会就业，特别是公务员录用（可查诚信记录）的重要参考，重要职业（教师、国企和事业干部）可对诚信污点者实行一票否决。（3）对城市核心拥堵区域和中心城拥堵时段的非公交、出租用车的行使，分别实行收取惩戒性拥堵费（进入核心拥堵区），以及按乘坐人数多少实行快慢道分流（单车一人限行慢车道）。（4）对河流上中下游地区违规侵蚀、污染水体实行互补化惩戒，即：上游侵蚀、污染水体，必须为中下游治理水体的支出进行买单（通过过度开发所获的利益不仅全额赔付还要留下污染的骂名）；反之，下游要为上游科学保护天然水体、降低经济开发力度所花成本买单（把原来用于治污的投入反哺上游为生态而牺牲的利益），以此实现上中下游之间水体的生态化平衡。
4.给公共服务以可能的捐赠
通过政府或社会志愿的捐助、赠与，满足社会特殊人群（弱势、伤残、其他困难者）公共补偿的需要。具体对策是：为现行的各类临时、无序的捐助、赠与，建立制度化褒奖和常态化组织体系，即：除了专业公益组织之外，社区应有专人常年负责接受捐赠（含物质的、义务服务的），并在征得本人同意后进行打分公示，予以褒奖。捐赠积分还可用于享受国家的某种政策优惠（含特别税收减免、社区养老优先等）。
四、城市管理市场化长效运作的范式性优化对策
（一）规范公共服务的特许模式
通过政府权威、科学的议标式特许委托，为提供垄断性公共服务的优质市场主体构筑外来竞争入侵的市场壁垒，但须进行一定的内部市场比选，并实行完全市场化的考核、评估、监控。具体对策是：城市中涉及国计民生的重大管网、平台、场站等的建设、营运类项目，应实行政府统一规划指导下的高门槛比选特许，一般不宜由全额的民资、外资企业经营或控股经营，但允许参股（技术、管理）。
（二）规范公共服务的公营模式
通过政府直接管控的有实力、讲公信的公有企业直接提供至关国家和民生大计的公共服务，提高公共服务承诺、兑现的保障度和公平性。具体对策是：城市管网类的基础设施（水、电、气、路、桥、隧，以及空、铁、轨交的线网场站）一般应该由国有企业营运（规模大、实力强、易掌控），但为了避免失灵、低效、扯皮，政府与企业只能是资产委托经营而非直接隶属关系，必须引入市场化的考核（动态的、过程与结果双重考量、效率与效益结合比较）、激励（即时与长期激励结合、现权与期权共享）、奖惩（做与不做、做好做坏、做多做少赏罚分明）、淘汰（相对劣质的末位淘汰、多方监控的动态淘汰、发现问题的及时淘汰）机制。
（三）规范公共服务的合营模式
通过公共、私有市场主体的股份化合作，实现市场利益与服务公权的双向、双重制控，减少市场或政府的单边失灵，提高公共服务的效率、效益和质量。具体对策是：在城市管网类基础设施上提供动态、日常应用型公共服务的，一般宜采用公私合营模式（实现公有规模、能级与私营精打细算、管理简约的互补），诸如地面公共交通、出租、水煤电气制造、废弃物处置等企业。
（四）规范公共服务的私营模式
通过严格的市场比选，允许一部分拥有独门技术、品牌号召力，或资金实力雄厚，同时又讲诚信、质量的私营企业，参与公共服务的提供；或者，以适当高于市场的价格，提供独特、急需的公共服务。具体对策是：（1）借助城市管网、平台、场站营运的垄断性公共服务，可更多特许一些全额民资、外资的市场主体予以经营，让这些主体凭借市场机制，以最低的成本、最优的管理、最严的考核，在政府规范下提供最完善的公共服务（例如：地铁车辆运营公司、城市制水和污水处理公司、路灯照明公司）。（2）可以更多地招募私营企业从事某些需要独特技术的公共设施的维护、应急修理（例如地铁线路监测及车辆维护）。（3）可以把原本事业型或国有直管的服务型单位转制为个人参股的私营企业，从事常态的劳动密集型、低技能的公共设施维护（例如市容保洁、绿化养护、街面“牛皮癣”清理、下水道疏浚、垃圾清运等）。
（五）规范公共服务的互补模式
通过协商，把一些盈利性相对较强的公共服务项目交由长期从事微利或纯公益的私营市场主体运作，以实现公共服务项目一定程度的以丰补歉、盈亏平衡。具体对策是：（1）城市公共交通中一般盈利性线路与保本线路捆绑经营；亏本线路与相对高营利线路捆绑经营；公交车身、站点以及其他形式的广告经营与公交线路经营亏损的互补。（2）绿化种植中，投入型的日常存活养护与林木间时段性闲置空间经营性利用的互补。（3）部分具备条件的公园，实行与别墅式宾馆合营，即：在不大量减少林地面积的情况下，营造园林式宾馆（宾馆因为公园提高了档次、美化了环境；公园则可以享有更多优质的宾馆娱乐资源，以及宾馆回馈的公园养护、管理费用；百姓在不多付门票钱款的前提下，拥有了更好的园林环境）。（4）对长期无条件地为城市公共服务尽心尽职付出，而且经常执行某些危险性大、经济风险高的应急公共服务的优秀市场主体，政府可将某些特别重要、质量要求特别严、社会敏感度特别高、有相对高营利的公共服务项目，以排他性的内部议标的方式特许其提供，作为对其以往特别突出社会贡献的回馈。
五、城市管理市场化长效运作的政策和技术性优化对策
（一）实行公共服务的政策优惠导向
通过政府政策导向的调整，督促提供公共服务的市场主体，因慑于政策严苛而更趋规范、更加高效、更大产出，因诱于政策的优惠而更热心于拓展、深化、完善服务。具体对策是：（1）对城市公交不同地域、不同需求量、不同盈亏的线路实行不同的政策性财政补贴引导。其中，对现实需求量大但供给量一时很难满足的线路，实行时段性增量补贴；对已经供求平衡甚至多线路重叠的供大于求的线路，实行补贴减量甚至不予补贴；对临时应急的线路实行一次性专项补贴。（2）对量大面广的企事业高峰接送班车应征收路网占用费，以促使更多单位租借公交进行接送（提高车辆利用率，减少路网占用率）。（3）对各类车辆上下班高峰驶入城市核心区实行收费许可制，即以付费形式申请许可执照并置于前挡风玻璃右侧，无执照车辆高峰时段不得驶入核心区域，以此缓解核心区交通。
（二）实行公共服务的多元税负调控
以更科学、严谨的税收规制，压缩高收益公共服务市场的利润空间，或减免低收益公共服务的市场化利税，切实降低公共服务的市场价格，有效减轻国民分享公共服务的经济负担。具体对策是：（1）用5年免税、5年减半税的政策，吸引社会广告公司参与目前由政府全额出资、困难重重的城市垃圾分类收集的产业链建构，即：凭借广告和分类后垃圾资源化的额外收入，逐步实现政府无须投入、市容环卫部门降低疏运成本、社区上门收集和就地分拣有所补偿、市民参与垃圾分类收集更趋方便，并可获得一定精神或物质鼓励的城市垃圾处置的良性循环。（2）用多比选、低税率、国定价、高标准、严监督的方式，吸引更多民营资本投资城市供水、排水、供气事业。（3）把小轿车牌照拍卖、摇号，改为开征更符合国际惯例和法理的高额购车税（新加坡为车价的2～3倍）、注册税和牌照税；把现行低廉的停车费，改为时段（高峰与低峰）、地段（核心区、市区、郊区）、位置（地面、地上、地下）、时长（小时为单位）的差别化成倍计费。
（三）实行公共服务的多种金融衍生
通过政府公共服务手段的金融化衍生，吸引更多的市场主体以股权、债券、物权等形式参与公共服务的金融化提供和支付转移。具体对策是：（1）组建中央政府层面的政策性住房融资机构，以住房公积金为基础，通过发售住宅金融债券和住宅建设债券，吸引社会大宗投资和闲散资金以及公众储蓄存款加入，进而，由中央财政贴息，为地方政府提供长期低息的保障性住房建设贷款。（2）以特许的方式对住房公积金进行多元的无风险金融运作，包括购买国债、进行其它无风险投融资，用所获增值收益支持公共住房建设，并为中低收入居民的住房抵押贷款提供信用支撑。
（四）实行公共服务的高新技术支撑
通过政府提供必要、可能和独特的技术支撑，提高市场主体公共服务的整体质量。具体对策是：政府应为城市公共服务提供一体化、平台化、网络化的服务载体设施及其监督、协调、控制、保障的系统技术，这是单一公共服务市场提供主体无法建构、提供的，也是不能让单一主体进行垄断提供的。