地方融资平台整肃
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一场针对地方融资平台的整肃行动,已经开始。
接近监管层的消息人士透露,今年6月,商业银行将把拆包检查的地方融资平台情况汇总到银监会,届时银监会将形成统一报告,并争取于7月份上报国务院。
地方融资平台的存在,在去年经济形势困难的情况下,对确保地方投资到位,促进经济发展,特别是私人资本难以流动的一些低效益、高投资的民生和社会项目方面,发挥了重要作用,但是其隐含的风险也不容忽视。
《财经国家周刊》记者获悉,“银监会今年的头等大事之一,就是积极化解地方融资平台风险”。
而在决策层级,一个基本共识已经达成:地方融资平台的问题,必须在本届政府处理清楚。
但目前仍未有地方融资平台公司数目的确切统计。根据银监会的粗略统计,截至2009年6月底,地方融资平台公司已有8821家;而央行的一份内部统计则显示,目前地方融资平台公司已经超过1万家。
银监会整肃
“我们现在正在忙着对地方融资平台的信贷进行逐个拆包,已经拆解大半了。”某商业银行人士告诉记者。
他所谓的对信贷“拆包”,正是本次银监会掀起的地方融资平台整肃行动的内容之一。
今年初,银监会要求,各商业银行必须在对平台公司贷款进行自查的基础上,对各平台公司资产包逐个拆解。并要求,在6月底之前,做到“逐包打开,逐笔核对,重新评估,整改保全”,针对已经发现的情况,要采取分类处置。
具体处置方式是,对有充足现金流、经济可持续的项目可予以继续支持,对于借款主体合法性不充分、缺乏第一还款来源、现金流不足的项目,要在延续原有借款主体偿还责任的同时,及时增加新的偿债主体,确保借款主体与项目承建主体、项目现金流所有者相挂钩。
与以往整肃不同,本次的措施要严厉很多。
最严格的一项措施是,如无法取得有效的保全,银行将必须通过严格五级分类、增提拨备、加大资产风险权重等办法,直至核销处理。
“这是一项很严格的措施。”相关监管层人士指出,这意味着商业银行必须拿出真金白银为风险埋单。
对于本次清查,《财经国家周刊》记者获悉,大致的时间表是,针对拆包自查的情况,各银行6月底必须完成全部自查。7月上旬,各银行业机构要将自查情况向银监会做出专门报告。而银监会将会进一步汇总上报高层。
银监会人士透露,如果3季度末各银行对平台公司贷款还不能完成整改和保全,拿不到土地,贷款形态就要降为次级、可疑,乃至损失类,绝对不允许在正常和关注类上停留。在4季度,银监会将着重落实各银行对融资平台的核销冲账。
在银行展开自查的同时,银监会的现场检查也已拉开。
“这是银监会的三项重点工作之一,即制定规范措施、银行自查、银监会现场检查。”银监会人士说。
这三项工作并行不悖,成为银监会风险督导的重要内容。商业银行人士认为,“银监会这次动真格了”。
其实,针对地方融资平台暴露的信贷风险,银监会早在几年前就已经密切关注。
2005年,针对国开行的城建(打捆)贷款,银监会即提出,国开行存在“贷款管理过于强调政府或行政单位承诺的作用,弱化贷款项目本身经济效益的情况较为严重”;2006年,针对国开行与城司展开的打捆贷款,银监会再次进行风险提示;2008年,银监会就地方过度借贷问题进行调查,向国务院上报了《关于政策性银行向地方政府融资情况的报告》,提出尽快规范地方政府融资行为。
去年,随着地方融资平台信贷的大举攀升,银监会在“两会”结束后的3月,即对所有银行提出示警,要求涉及地方融资平台的贷款必须牢牢把住“三条红线”,即:严禁发放打捆贷款;不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议;对出资不实、治理架构、风险管理等不健全的,要严格限制贷款。
去年年中,酝酿已久的“三个办法一个指引”出台,它成为违规挪用信贷资金的“杀手锏”。
融资盛宴
地方政府的融资井喷及其暴露的风险,成为银监会加强整肃的重要原因。
这些融资平台公司,大部分随着去年4万亿投资计划的启动,应运而生。而所展现的风险情况却不尽相同。
在规模空前的融资盛宴下,地方政府的债务急剧膨胀。
接近银监会的消息人士透露,截至2009年底,地方融资平台的债务规模约为7万亿元,其中2009年的新增贷款约为3.5万亿元。而相关的调查显示,截至2008年上半年,地方融资平台的债务余额才1.7万亿元。一年多时间,翻了4倍多。
国有大型银行成为对地方平台放贷的主力军。根据各银行业绩说明会披露的数据,工行、中行、建行去年全年对地方政府的新增信贷分别为7200亿元、4243亿元、2679亿元。
国信证券银行业分析师邱志成对此评论说,仅从数据本身来说,存在银行信贷过于集中的风险。但对于到底有多大的风险,还需要综合参考贷款项目的现金流,以及担保和抵押的情况。
除通过银行信贷进行间接融资之外,地方投融资平台在2009年还发行了大量的城投债来完成对项目资金的配套。
来自中债信息网的统计数据显示,2009年全年共发行地方政府债50期,规模为2000亿元。这一规模,比2005年到2008年四年发债的总额1585亿元还多。
蕴含风险
庞大的地方债务,已经成为商业银行无法轻视的风险。
据《财经国家周刊》记者了解,一些地区负债规模大大超过其债务承受能力。有数据显示,大部分地方政府融资平台债务规模不仅远远超过了平台自身经营收入的承债能力,而且达到了地方政府财政总收入的1倍多,甚至达到3倍以上。
例如,广东某市2008年底直接负债余额为24.75亿元,融资平台公司债务余额为27.07亿元,二者合计51.82亿元,是当年财政一般预算收入的4.92倍,是当年市本级财政可支配财力的2.86倍。至2009年8月底,该市直接负债余额为70.79亿元,较2008年底增长了1.86倍,但该市同期财政收入增长不到10%。
中国社科院金融所金融实验研究室主任刘煜辉认为,本身具有稳定现金流支持还款的融资平台较少,大部分融资平台都要依赖第二还款来源,即土地转让或财政补贴。
这表明,地方融资平台负债已与地方财政密切捆绑,财政资金日趋信贷化。
也正是这种捆绑,导致部分项目贷款以融资平台名义借入后,实际由地方财政或项目建设主管单位调配使用,借款主体、使用主体、项目实施主体“三体分离”。
另外,地方融资平台授信集中度风险和资本金来源不明,也成为重要隐性风险。
记者获得的一份国有银行内部数据显示,截至2010年2月,该行前8大分行对地方融资平台合计授信占全部授信额度的比例为59.52%,授信集中度已大大超过警戒线。
分析人士指出,地方融资平台项目贷款的资本金来源构成复杂,有的项目甚至挪用他行贷款充当资本金。
据本刊记者了解,武汉市城市建设投资公司通过发行信贷型理财产品及有担保的公司债券等筹集资金,而后将其中的9.23亿元划入公司账户补充项目资本金,取得中国建设银行贷款38亿元。
“地方融资平台的资本金来源往往难以监控。”上述分析人士指出,地方融资平台的资本金可能是财政注入或存量公共资产拼凑注入,部分资产价值存在高估的情况,同时自有资金普遍不足。
联合“排雷”
融资平台问题多,涉及的部委也多,这成为融资平台管理上的一个难题。在很大程度上,仅靠银监会对信贷加强监管,已经不能履及全部风险口。
本刊记者了解到,除了银监会、发改委和财政部的联合行动已经展开。
一位发改委的官员告诉记者,他提出的一种意见是:若地方政府可以发债融资的话,总的额度应该是在全年的财政收入基础上上浮一定比例,然后再分配给各地方,具体的分配比例结合当地的财政收入状况、经济发展水平等因素综合确定。
据悉,上述意见已经汇总财政部,但财政部的意见尚未明晰。
而2010年上半年对财政部的处理意见的一个流传版本是:要对地方融资平台债务进行分类管理,并以3月1日为界,实行新老划断。对3月1日以前形成的存量债务,原则上通过现有的还款渠道还款,不改变原有债权债务关系。3月1日后,政府可通过发行政府债券举债。并要求,地方政府举债要实行审批制,建立地方政府债务率、新增债务率等指标体系,进行债务规模限额管理和风险预警。
尽管上述版本未得证实,但目前的一个基本共识是,对地方政府债务进行管理约束的同时,不能一刀切。
财政部财科所副所长刘尚希即表示,反对银行对地方融资平台立即“断血”,应冷静对待、加以引导。
“如果断了血,地方融资平台立刻死亡,融资平台反而解脱了,7万亿的债最后谁来背?”刘尚希说。
(记者刘琳对本文亦有贡献)