我国地方政府债务增长的体制问题研究

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【摘要】近年来，我国地方政府债务增长较快，在金融危机后表现得更为明显，尽管地方政府债务在提高民生水平、增强公共服务能力、完善基础设施建设等方面取得了显著成效；但随之而来的问题也日显突出，债务规模膨胀，增长速度过快，有些地方政府债务水平已经超出地方财政的承受力，债务风险较高，影响地方财政健康运行。因此，当前各地方政府应积极应对地方政府性债务规模不断扩大的局面，探究地方政府性债务增长的原因，进一步加强和改善地方政府性债务管理。

【关键词】地方政府性债务 债务管理 体制

2008年后，我国地方政府债务快速增长，呈现“井喷”状态，其主要原因是08年美国次贷危机引发全球经济危机，世界各国为了减缓经济危机影响，都采取主动的积极财政政策，我国政府更是提出了4万亿的财政刺激投资计划，其中中央承担11800亿，其他资金主要来自于地方政府，为了落实中央政策，地方政府通过融资平台发债、银行贷款等方式筹集资金，导致了地方政府债务规模的快速膨胀。

一、我国地方政府债务与经济发展

（一）地方政府债务对区域经济发展的正面效应

我国地方政府债务资金从投向上来看主要投入到轨道交通、道路桥梁等市政设施建设以及地方机场、公路、铁路等基础设施和公益性项目领域中，形成了大量优质资产，推动了各地民生改善和经济发展，为本地的经济增长在今后相当长时期内提供了驱动力，此外，地方政府债务的许多项目是用于建设，有利于国民收入水平的提高，财政收入也亦随着国民收入的提高而提高，有利于经济的长远稳定发展。

（二）地方政府债务对区域经济发展的负面效应

目前，地方政府债务存在“多借少还”、资金使用效率低下、获得的经济效益偏少以至于利息都难以偿还等问题。特别是少数地方政府只重视眼前利益和短期收益，缺乏风险防范意识，将资金投入到未来缺乏发展前景的项目中去，造成了许多重复建设、投资效率低下、资金增值水平不高等现象。

（三）地方政府债务对区域经济发展的总体评价

尽管地方政府债务的过度膨胀对经济社会发展具有一定的负面影响，但其在现行经济运行条件下为经济社会发展带来的积极影响更值得我们肯定。目前，我国地方政府债务增长已经成为社会关注的焦点之一，关注是件好事，说明社会风险意识加强，但也存在误区，以债务规模来衡量债务风险，其实政府债务的风险并不是来源于债务本身，而是来源于债务资金的使用情况，我们所说的解决地方政府债务问题并不是消灭地方政府债务，而是找出债务快速增长的原因，强化地方政府债务管理，使其良性发展，为经济更有效的服务。

二、我国地方政府债务增长现状

地方政府债务包括地方一般债务和地方专项债务。随着2015年元旦新预算法的正式生效，政府债务均实行余额或限额管理。从政府性债务规模来看，根据财政部预算司公布的《2015年和2016年地方政府一般债务余额情况表》和《2015年和2016年地方政府专项债务余额情况表》：2014年末地方政府一般债务余额94272.40亿元，专项债务余额59801.90亿元，共计154074.3亿元；2015年末地方政府一般债务余额限额99272.40亿元，专项债务余额限额60801.90亿元，较2014年分别新增5000亿元和1000亿元，2015年地方债务限额共计160074.3亿元；2015年地方政府一般债务发行额28606.90亿元，还本额23606.90亿元，净融资额5000亿元，专项债务发行额9743.70亿元，还本额8743.70亿元，净融资额1000亿元；2016年末地方政府一般债务余额限额107072.40亿元，专项债务余额限额64801.90亿元，较2015年分别新增7800亿元和4000亿元，2016年地方债务限额共计171874.3亿元。

三、我国地方政府债务增长的体制性原因

（一）财政体制原因

1.政府间财权和事权划分不合理。我国1994年开始实行的分税制改革在理顺中央与地方的财政分配关系、保证中央和地方财政收入稳定增长、增强中央财政调控能力等方面，取得了显著成效。但是，我国财权和事权没有划分清楚。首先，从财权上来看，现行地方税由营业税、房产税、印花税等16个税种组成，但真正属于地方税的只有房产税、契税和营业税，一部分原来属于地方收入的税收，比如农业税已经被取消，其他各地方税均为税源分散、征管难度大、收入不够稳定、征收成本较高的小税种，因此很难保证地方政府财政支出的需要。其次，从事权上来看，由于各级政府在事嗷分方面界定不清，尤其是省、市、县各级政府事权的侧重点是什么，没有理论上的界定，导致各级政府职能范围界限不够明确，且事权长期层层下移，造成中央与地方事权错位以及地方各级政府之间事权的相互错位，比如中央政府过多的承担了本应由地方政府承担的基础设施建设和经济发展方面的责任，而又将本应中央政府承担的债务又推给了地方政府。

2.转移支付制度存在缺陷。为了解决地方政府财政收支困难，确保地方政府有适度的财力来提供公共产品和服务，中央政府提出了对地方政府的转移支付制度。但在实际运作过程中，转移支付制度存在着一定的缺陷，致使地方政府资金缺口加剧。转移支付制度不健全首先体现在法律制度欠缺方面。目前，我国并没有建立专门的规范政府间转移支付制度法律条文，只有转移支付的一些规章制度，这就使政府间转移支付制度实施没有更好的法律约束。其次，省级以下政府转移支付制度不完善。由于目前的转移支付制度是由中央对省级政府进行转移支付，而省级以下政府则是由省级政府进行划拨，因此，由于转移支付资金分配和管理的不规范，中央政府在通过省级政府进行转移支付时，就可能会出现省级政府对省级以下地方政府资金的截留与占用问题，致使资金不能按时、全额的拨付到资金所需政府，从而削弱了调节功能。

（二）投融资体制原因

1.投资体制原因。改革开放以来，伴随着经济的加速发展，地方政府也越来越开始追求自身的经济利益。地方政府受强烈的利益驱使，为了获得可观的收益，利用其职能将资金注入到高收益的盈利项目中去，进入了本不应涉足的领域，使政府投资范围过宽，既涵盖了公共产品与服务，又涵盖了部分竞争性领域，其行为严重违反了市场运作规律，政府职能没有得到有效的发挥。而在竞争性领域，国有经济由于其天生的劣势，又无法与民营、外资企业抗衡，致使一大批由政府投资兴建的国有企业亏损倒闭，这不仅严重导致了政府债务负担的增加，同时也对市场公平产生了极大影响。

2.融资体制原因。地方政府在现实条件下，由于缺乏合法的融资渠道，只能考虑其他“创新”方式或加大对国有金融体系的控制力度，导致了地方政府对间接融资型金融机构以及地方金融机构过高的依赖。当前形势下，作为间接融资金融机构的国有商业银行仍然是以行政为主导，地方政府行政干预的直接结果就是银行资金在信贷运行过程中的漏损，以至于出现银行资金财政化等问题。而在目前的财政体制下，由于地方政府不能破产清算，地方财政风险在地方政府出现偿债困难时，必然会转化为金融风险，成为经济和金融稳定的一大隐患。

（三）行政管理体制原因

1.地方官员考核机制不健全。尽管随着GDP多年的高速增长，唯GDP论的政绩观已经遭到诸多质疑，并在事实上处于矫正状态，但是，能够全面、真实考核地方官员的新机制还没有搭建起来。地方GDP数据，仍然是官员提拔的主要考量。另一方面，大兴土木、改天换地作为显眼的外部表征，最能彰显地方官员的政绩，因此成为许多地方官员的习惯性施政诉求。而对于官员在日常工作中出现的责任事故没有严格问责，有的官员在出现问题时甚至通过关系把事情大事化小、小事化了，没有受到任何相应的制裁。有些政府官员甚至在毫无约束的情况下为自己谋取利益，即便决策失误损害到国家利益或者社会利益，他们也能找所谓的“理由”来推脱，在官员问责机制不健全的情况下，决策失误出现问题，官员逃避了责任追究，但却给政府带来了巨大的经济损失。

2.行政管理费用增长过快。政府行政机关为行使其职能是需要耗费一定的财力来支撑其运作的，也就是政府机关会存在行政管理费用开支。改革开放以来，我国行政管理费用快速增长，其中，公款旅游、公款吃喝等公款消M是近几年行政管理费用快速增长的不容忽视的因素，使我国行政管理费用占财政总支出的比重在2006年就上升到24%，高居世界第一。

（四）政府预算体制原因

1.预算编制缺乏完整性。中国的地方政府债务大致可以分为两种情况：一种为列入预算，安排偿债资金，不存在较大风险，如由中央政府债券就属于此类债务；另一类是未列入预算编制，游离于预算之外的债务，如通过融资平台进行的举债，其形式较多，如通过融资平台发债举债、通过银行贷款融资等，这些债务大多比较隐蔽，是规避现行预算法规定而产生的债务，这些地方政府所取得的收入2011年以前是不列入预算内的，且存在规模巨大、统计困难等问题，容易带来风险隐患。

2.预算制度改革的滞后性。我国《预算法》规定，“各级政府预算的编制应当做到收支平衡、量入为出、不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府没有发行地方政府债券的权利”。我国预算法明确规定地方政府不得举债，但地方政府想要在缺乏资金的情况下来维持各项支出，只能依靠大规模举债，这也是各级地方政府在法律限制下的普遍做法，这无疑加速了我国地方政府债务增长，在地方债问题的表达方面，现行《预算法》并没有任何原则性的问题，只是由于其表述的过于笼统、过于原则、过于简单，因此，应该修改预算法，使地方政府债务合法化，赋予地方政府发债的自。

3.预算不力。预算执行必须依照法律法规要求的程序进行，具体包括收入入库、支出拨付以及预算调整等，非经法定程序不得擅自改变，是预算工作的重要组成部分。我国地方政府在预算资金使用过程中，执行不力，资金滥用、挪用现象严重，以致出现了多种地方政府债务问题。比如有些地方官员将本应用于偿还地方政府债务的专项资金用于其部门的消耗性支出，如公务支出、盖办公大楼等；有些地方政府部门拖欠公务员工资，将资金挪为它用，形成政府债务，继而引发了地方政府债务的过度膨胀和迅速积累。

四、结论

对于地方政府债务问题，地方政府应该想办法“疏”，而不是“堵”，地方政府债务快速增长虽然有一定的负面效应，但是我们不是要回避地方政府债务问题，而是要积极面对，本文较为客观的分析了地方政府债务与经济发展的关系，对目前我国地方政府的财政体制、投融资体制、行政管理体制、预算管理体制进行分析，从本质上找出地方政府债务快速增长的原因，进而找到合理的解决出路。

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作者简介：孙翊（1982-），女，汉族，黑龙江齐齐哈尔人，毕业于首都经济贸易大学，硕士研究生，现任职于江苏财经职业技术学院金融学院，助教、经济师，研究方向：金融市场。