存款实名制落实问题与完善建议
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【摘要】存款实名制在保护存款人资金安全，防范金融犯罪等方面具有重要作用。但由于“证”出多门，公民信息系统欠完善，激励约束机制欠缺，历史原因和新业务发展等原因，全面落实存款实名制较难，为当前电信网络新型违法犯罪等提供了空间。需进一步完善账户实名制规定，加快公民信息系统建设，明晰金融机构责权，加强宣传教育。
【关键词】存款实名制 身份证件 公民信息系统
一、存款实名制概述
长期以来我国在存款制度上实施的都是存款记名制，储户可以用自己的真名，也可以用假名。存款实名制度是以2000年3月20日《个人存款账户实名制规定》（国务院令第285号）为起点，其第六条规定：“个人在金融机构开立个人存款账户时，应当出示本人身份证件，使用实名。他人在金融机构开立个人存款账户的，人应当出示被人和人的身份证件。”存款实名制的实施，在保护存款人资金安全，维护国家税收，减少、金融犯罪方面都起到了巨大作用。
以2006年10月通过的《反洗钱法》为转折点，存款实名制第一次在国家法律层级中有所体现。《反洗钱法》第十六条规定金融机构应当按照规定建立客户身份识别制度。此外，《人民币银行结算账户管理办法》（中国人民银行令〔2003〕第5号），对存款人申请开立个人银行结算账户的有效身份证件做了进一步详细列举。并规定了银行对存款人的开户申请书填写的事项和证明文件的真实性、完整性、合规性认真审查的义务。
二、存款实名制落实存在问题及原因分析
当前电信网络新型违法犯罪的社会问题相当猖獗，已成为影响社会稳定和群众财产安全的突出问题。其中，一个重要的安全漏洞就是金融机构对银行卡及银行账户的存款实名制落实不到位。如对2016年人民银行总行支付结算司下发给某中支的39个由公安部移送的涉案账户的核查中，涉及17个自然人身份证，在全省10个地市范围内开立了300余张银行卡。又如据人民银行天津分行抽样调查68081538户个人银行存款账户，除开身份证（含临时身份证）和户口薄外，以其他证件开户的1879609户，占2.76%。以其他证件开户的虽然不足3%，但人员身份复杂，证件种类繁多，因核实个人身份而导致存款人与银行之间的矛盾不断发生，这3%存在的问题，是全面落实个人存款账户实名制的主要难题。究其原因，主要有以下四个方面：
（一）“证”出多门，缺乏有效核实手段
对于存款人的实名证件，根据《个人存款账户实名制规定》及《中国人民银行关于进一步落实个人人民币银行存款账户实名制的通知》（银发〔2008〕191号）等规定，包括：居民身份证或者临时居民身份证；户口簿；军人身份证件或武装警察身份证件（包括荣誉证、退休证和军事院校学员证等）；港澳台居民往来内地通行证或者其他有效旅行证件；外国护照或《边民出入境通行证》等。上述众多的有效实名证件，除居民身份证可通过联网查询和身份证鉴别仪识别外，对于其他证件，银行工作人员缺乏有效识别手段及求证渠道，进而影响到存款实名制的落实。
（二）公民信息系统欠完善，核查业务处理规定不明确
一是身份证件挂失后仍能继续使用。目前，商业银行通过联网核查公民身份信息系统来验证客户身份证真伪，但该系统未提供身份证有效期和证件换况等信息。身份证丢失后，补办后的身份证和已丢失的身份证具有同等效力，从而催生身份证非法买卖现象。如2016年3月1日，黄某被A市人民法院以虚开增值税发票罪判处有期徒刑七年，该犯罪人利用捡到的一张名为刘某身份证便成功完成虚假公司注册，取得营业执照，并在银行成功开立基本账户。这里面在注册环节，登记部门对企业资料的审核仅限于对资料完整性审核，真实性审核存在不足，导致丢失身份证人员在不知情的情况下就担任了公司的法定代表人、股东，这也加大了银行金融机构对企业开立账户时实名制认证的难度，对存款实名制的落实产生消极影响。二是反馈疑义信息速度较慢。通过联网核查系统的反馈功能，如对联网核查结果存在疑义，可通过核查系统进行疑义信息的反馈。但公安机关一般对反馈信息核实较少、较慢。三是联网核查业务处理规定不明确。目前，人民银行仅要求各银行“结合实际情况决定是否办理”，没有对联网核查业务的具体办理标准作更明确的规定，操作人员很难把握处理尺度。
（三）激励约束机制欠缺，银行机构合规经营意识不足
一是激励不够。我国《个人存款账户实名制规定》只规定了金融机构违反规定的惩处措施，没有建立相应奖励机制对金融机构落实存款实名制进行适度补偿。银行一旦发现疑似假证件、假证件或虚假账户时，法规规定了银行机构应立即向公安机关和人民银行进行报告义务，但对可能产生的后果并没有免责的规定，银行担心处理不当给自己带来不好影响，因此在处理过程中相当谨慎。二是约束不强。《个人存款账户实名制规定》第九条规定金融机构违反实名制规定的，一般情况下，是给予警告或1000元以上5000元以下的罚款，而不是必须处罚。如2015年7月12日，某银行客户李某办理银行卡业务时，该信用系统提示该客户的身份证与客户总账信息不一致，总账中该身份证号码落款为田某。但该银行工作人员未有效履行核查职责，导致虚假账户产生。
（四）历史原因和新业务发展，增添存款实名制落实难度
一是历史遗留原因，仍有部分未核实存量账户。核实工作需要存款人配合，如果没有主动发起的银行账户业务，很难做到主动配合银行机构落实账户实名制。如人民银行某县支行调查发现，辖内邮储银行可疑账户核实为真实的292户、无法核实账户达3154户；该县农商行共有姓名与身份证号码不匹配、身份证号码不存在等需要核实的账户54829户、可疑账户2460户。二是网络支付等新d支付领域账户实名制未能有效落实。网络支付、虚拟账户的开户手续、流程不完善，审查标准参差不齐，网络支付账户有超过一半都不是实名账户。
三、政策建议
（一）完善账户实名制规定
一是统一实名证件种类。将居民身份证或临时身份证作为中国大陆普通居民的唯一实名证件。。对于中国人民、武装警察，根据《现役军人和人民武装警察居民身份证申领发放办法》（国务院令第510号）的规定，由于其早已申领居民身份证并过了缓冲期，现也可以统一要求军警人员提供居民身份证作为个人开户实名证件进行登记和核查。二是逐步解决历史遗留非实名制问题。对非实名账户存款人的非柜面业务进行限制，激励存款人办理实名制手续，保证账户实名制的落实。三是统一金融实名制要求。适当的时候，将存款实名制与网络支付、虚拟账户等实名制进行统一立法规范。全面推进个人账户分类管理制度，建立个人账户保护机制，有效遏制买卖账户和假冒开户的行为。
（二）加快有关系统建设
一是加快建设失效居民身份证信息系统，解决人证一致性核查难以及丢失或被盗身份证易被冒用等问题。二是将失效居民身份证信息系统与公民身份信息系统联网核查，形成对居民身份证安全使用的闭环式服务管理。使银行等用证单位及时获取身份证挂失信息，有效防范不法分子冒用已挂失身份证的行为。三是及时更新联网核查公民身份信息系统数据信息，畅通疑义信息反馈机制，不断提高系统准确性和更新及时性。
（三）明晰金融机构责权
一是强化金融机构法律责任。鉴于存款实名制实施已有16年多，相关的技术基础也愈加牢固，为此，建议在《个人存款账户实名制规定》中，对金融机构违反存款实名制规定的行为，由“可以处罚”修改为“应予处罚”，增强制度刚性。从而强化对银行从业人员责任的追究机制，倒逼银行账户实名制政策落实。二是授予金融机构一定处置权。在制度层面赋予商业银行对疑似假证件、假证件或虚假账户的报告权利，并给予一定的奖励。同时，赋予其限制问题账户交易或要求持有人撤销该账户的权利。
（四）提高公众配合度
通过银行机构网点、电视、电台、微信等各类宣传平台，加强存款实名制的宣传，提升社会各界对存款实名制重要性、必要性认识。
注释
李衍陶：解决个人身份识别的难题全面落实个人存款账户实名制，《金融会计》，2015年第7期。
《个人存款账户实名制规定》第九条规定“金融机构违反本规定第七条规定的，由中国人民银行给予警告，可以处1000元以上5000元以下的罚款；情节严重的，可以并处责令停业整顿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
中国支付清算协会《中国支付清算行业运行报告2015》。
作者介：毛术文，湖南吉首人，法学硕士，人行湘西州中支法律顾问。