美国NCLB法案教育管理革新

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一、联邦

从历史上来看，美国联邦对基础教育的控制权一向很弱，主要通过教育立法和教育经费拨款等间接方式对各州和学区施加影响。但近年来，随着美国国内对提高学校效能和教育质量的呼声不断高涨，联邦的权力也不断膨胀。2001年nclb法案的实施，更是标志着美国联邦在基础教育领域的影响力和话语权得到了历史上最为显著的一次扩张。这种扩张主要得益于两种举措：问责和评价机制的确立，以及联邦教育拨款的大幅度增加。美国基础教育领域里的问责机制，在20世纪后半期有一个渐进的发展过程。至20世纪90年代，美国教育政策的话语已开始为问责制所主导。［2］尽管在过去20年里，问责制一直是美国教育改革的关注重点之一，但在NCLB法案之前，除个别州外，如加利福尼亚州，绝大多数州并未建立起正式、完善的问责体系。而NCLB法案将问责制和相应的评价机制作为一项核心内容和基本原则，并将其标准化、体系化、制度化，在全国范围内予以深入推行，问责制遂得以在美国正式确立。依照NCLB法案的要求，各州必须建立起科学、可行的学术标准和相应的评价体系，每个学区和公立学校都必须接受州的问责。在特定时间内，学校必须使所有学生都达到州的学术标准，从而缩小不同种族、民族、性别、语言习惯的学生之间的成绩差距。这正是NCLB法案同美国以往的教育立法和政策的最大不同：它为以标准为基础、以结果为导向、以提高所有学生的成绩为目标的联邦教育改革提供了非常明确具体的指导标准。为确保上述目标的顺利实施，NCLB法案大幅增加了联邦的教育经费拨款。在该法案施行之前，联邦的教育拨款从未超过各学校教育经费总额的10%，超过90%的经费都是来自州和学区。而NCLB法案将联邦的教育拨款一举提高了近25%，并逐年递增。2001~2007年，美国国会将联邦教育经费从422亿美元增加到了544亿美元，而直接基于NCLB法案的教育拨款更是从174亿美元上升到了244亿美元。［3］美国联邦教育权力扩张的背后，有着深刻的政策寓意。首先，从教育公平的维度来看，这意味着美国联邦教育政策的关注范围，已经由种族、民族和性别上的社会弱势群体，扩展到了整个教育领域里的所有学生。联邦的教育拨款，实则是一种教育领域里的再分配政策，意在扶助社会弱势群体，促进教育公平和社会公平。20世纪60年代以来，美国联邦教育立法和政策的重心，都是对黑人、女性、残障、移民等弱势族群进行补偿性援助，意图通过分权化和平权化的举措，打破种族、民族和性别间的隔离，促进教育机会的公平。而今，随着这些措施已取得了良好收效，大规模的积极补偿政策在20世纪80年代就已基本停止，联邦对于教育公平也有了更为多元化、复杂化的考量。随着问责机制和评价机制的推行，界定社会弱势群体的标准，已过渡到了学生的成绩和家庭的社会经济背景，这也就使得此类再分配政策的潜在受益者已从特定的一部分弱势群体扩展到了所有的学生身上。其次，从教育质量的维度来看，通过强调标准化考核和对学生成绩的问责，联邦对基础教育的关注重心从教育机会延伸到了教育过程和产出，这就使得美国联邦可以破天荒地将自己的政策干预范围直接触到了教育的核心问题———教与学上。在问责制的驱使下，如今美国各个学校的课程设置、课程标准、教学内容、教学方法等核心教学环节都逐渐向国家化演变，甚至在各州统一的学术标准的压力下表现出越来越多的趋同性。这在增强了联邦对全国教育的影响力的同时，也使很多人对美国多元化、本土化课程的式微开始担忧。因此，美国联邦教育影响力的扩张，既体现了美国对基础教育的关注重心从机会公平到结果公平的转移，也延续了自1983年的《国家在危急中：教育改革势在必行》报告以来，高度强调教育质量的理念。尽管今日的联邦对教育依然只有间接的干预手段，但却有了更强的话语权，并主导了美国基础教育改革和发展的趋势。除了问责、评价机制的确立和教育拨款的增加，联邦还建设和推广了许多国内、国际的数据库系统和科学调查，并增设了教育科学研究所（InstituteofEducationSci-ences）等研究机构，以不断加强对教育的科研、统计和评估工作。其研究结果如今都已成为指导各级教育管理机构进行决策的重要依据。

二、州

根据美国宪法，各州享有对州内教育的最高行政管理权。在NCLB法案施行之后，各州均建立起了州一级的问责机制和标准化的评价体系，成为了问责制的施行主体，承担起了主要的发展与管理以结果为导向的教育改革的责任，其管理权力和对教育发展的控制力也因之不断加强。如今，州可谓是美国教育行政管理体制中最重要的一级。传统的州与地方学区、学校之间松散的联系如今已被问责制拉紧了。传统上，美国州一级的主要教育职权包括：制定法律来征税并资助学校、提供教师培训、管理教师资质和薪酬、管理和监督学生的考试、为课程设计提供指导、为学校建筑和其他设施提供标准等。［4］而今，依照NCLB法案的要求，州的权力范围大大扩展，在对学校教学有着直接和显著影响的领域里新增了许多职权，包括选择和采用课程内容标准、确定年度进度目标、设定年度考核目标，在NCLB法案所要求的科目和年级中设定学术标准、建立考评体系，对学校、甚至对一些学校管理者和教师根据学生成绩和其他考核指标进行绩效考评和比较，采取措施确保所有的教师都有足够的教学能力来教导学生达到相应的学术标准等。［5］此外，还可以对达不到要求的学校实施救济和处罚。同时，由于NCLB法案只要求在2013~2014学年前实现全部学生达到预期的熟练水平的目标，这十几年中具体的操作性规划与步骤，各州则拥有完全的决定权。由此可见，凭借问责机制和评价机制，各州对教育的控制与管理权有了明显的扩张。州一级的教育财政体制改革，也体现出了这种权力扩张趋势。为使所有学校都达到统一的学术标准，各个学校将得到数量相仿的教育经费。但在美国的教育财政体制中，学区用于基础教育的经费来源于地方税收，这就导致了各个学区间、特别是城乡学区间在教育经费上的巨大差别，以及所能提供的教师工资水平和课程项目的显著差异，从而造成了学区间的教育发展不均衡。为此，变革州一级的教育财政体制、给予州政府更大的资助学校和平衡学区间经费差距的权力就成了教育公平的必然要求。通过持续的财政体制改革，州在地方教育拨款中的地位更加重要。早在20世纪20年代，学区拨款和州拨款在学校教育经费中的比重分别是83.2%和16.5%；至70年代末，二者的比重已分别变为43.4%和46.8%；［6］而到了2005年底，更是变为35.1%和45.6%。［7］尽管州教育拨款的比重在各州还有很大差异，但总体看来，这种此消彼长的趋势越来越明显，而且一直持续至今。由此可见，美国各州教育管理权的强化，根本原因是当下对教育发展的诉求，特别是问责和评价机制的要求，已大大超出了单个学区的能力范围。除了上述教育公平的需求之外，对美国教育失败的广泛批评、对提高教育质量和学生成绩的呼声也要求州必须建立集权化的评估体系，只有如此才能使各个学区、学校间的绩效具有可比性，从而为学校的自我诊断与改善，为对学校和学校领导、教师进行奖惩和援助提供科学的依据。

三、学区

传统上，学区是美国教育管理的基本单位，亦是最重要的教育管理主体。但自NCLB法案施行以来，相对于联邦和州的权力扩张，学区原有的教育行政管理权和决策权被严重削弱了。其一部分权力的行使受到了联邦和州的严重制约，一部分权力又不得不让渡给学校。如今，学区的传统角色正在发生着重大转变，从以往的主要教育管理者和决策者，逐渐变为教育政策的执行者和学校的辅助支持者。今日的学区依然拥有很多教育管理权，比如管理和使用教育资源、选任校长、发展学校和社区的关系等。但在最重要的科目与课程设置、教学管理、绩效考核等问题上，学区已逐渐失去了话语权。执行和落实联邦和州的教育政策、达到联邦和州所规划出的教育标准和目标成了学区的主要任务。导致这种变化的首要原因，是学区已不再是问责制的主体了。NCLB法案确立的问责制使得学校替代了学区，成为了基本的教育产出分析单位和问责的对象，学校就学生的成绩直接接受州的问责。主体资格的丧失使得学区的角色被边缘化了。标准化数据体系的建立加速了学区地位的衰落。以往，不同学区间教育考核的指标、方式、内容和周期均有很大不同，而且数据残缺不全，不成系统，因此很难相互比较，更无法流通和共享。各学区由此得以自行其是，州难以过问。但随着学校改进运动的广泛开展和对教育质量的强烈关注，各州标准化、多元化的评价体系都得以建立，地方的教育数据由此具有了可比性和普遍适用性，人们可以非常方便地比较各学区、各学校间的学生成绩差异，甚至是教师质量、学校效能等复杂的指标，并据此进行绩效评估和教育资源的分配。如今，各州经常将单个学校的绩效、学生成绩同其他学校做比较，或根据一些已有的发展目标，考核学校每年的发展状况。而各利益群体，包括家长和社区，也都经常使用这些数据来计算学校的投入和产出，评定学校的绩效和改进状况。在这种以标准化数据为基础的评价环境中，学校面临的社会压力越来越大，迫切要求有一定的自来做出应对。而学区则陷入了很尴尬的局面：一方面，公众所能掌握的信息和他们一样多，家长有了足够的科学依据来为自己的孩子做出教育选择，学区在教育管理中的权威性和主导性已渐渐丧失；另一方面，学区的自主管理权和多元化发展目标越来越受制于州的统一学术标准，也越来越得不到家长和社区的支持。鉴于此，各州也就有了更充分的理由，利用资金来调整学校效能，并通过推广各种改进项目和新的教学技术来影响学校，以提高学生成绩。最后，学区不断合并的趋势，特别是在乡村地区，也使州拥有了更多的理由来控制学区。在以往学区数量多、规模小时，单个学区拥有的资源也少，难以引起州的关注。但随着学区整合得越来越大、资源日趋集中、都拥有了对州的教育政策的抗力时，州对学区的控制欲望也就增加了。而另一方面，这种合并的趋势也大大削弱了学区同地方社区之间的联系，整合后的学区越来越不具有“地方性”。当教育委员会要在很远的地方召开、委员会成员又都不为当地居民所熟知时，地方自主也就失去了意义，地方对州的控制也就不再那么反感和抵制了。地方学区如今的核心职能是根据州的学术标准，制定本地区的教育政策，将州的标准明细化、本地化。同时，它们也扮演着学术标准的传递者和诠释者的角色，帮助学校、校长和教师准确而全面地理解州的标准，从而有针对性地开展教学工作。针对学区当前的尴尬状况，有学者建议，它们最好把自己定位在能力建设者（capacity-builder）的角色上。［8］这就要求他们重新考虑教育资源的分配方式，针对每个学校的具体特点，为学校提供各种技术支持和帮助，创造良好的环境，为校长和教师提供更多的接触新的教学方法的机会，并最终改进学校教学。它们应重点关注如何把联邦和州的政策目标进行本地化并落到实处，考虑如何将学区的教育战略转移到以学生成绩的普遍提高为中心上来。总之，学区应从主动的管理，变为辅的支持，其核心目标是充分提高学校的能力以达到州的学术标准。为此，学区可以采取的主要措施有：提高教师的专业化水平，开展同州的标准相适应的课程改革，致力于以标准化数据为导向的决策，以及对达不到标准的学校提供必要帮助等。［9］

四、学校

在以往对美国教育行政管理体制的研究与讨论中，学校一级几乎是被忽略的。因为学区一向被视为是将政治观点、政策理念和教育资源传递、转达到具体的教育实践中去的媒介。［10］学校的身份完全被学区覆盖，缺乏独立的管理主体资格。但在新的以标准化为基础、以结果为导向的改革趋势下，同学区的变化相反，学校的重要性凸显了出来。学校变成了接受问责的主体，从学区那里接过了在教育管理体制里的代表权和参与权，逐渐成为了地方一级的代表，不仅对学区和教育委员会负责，更要对州负责。如今，学校对学生的成绩承担起了更大的责任，并就自己的教育产出接受问责。而作为交换，学校得到了相当大的灵活性、自和相应的权威，可以灵活选择和改变课程与教学方法，以达到州的学术标准。从某种意义上说，这个交换，就是美国当前教育问责制改革的一项基本理念，希望借此来凸显学校的主体性，赋予其更大的权力和责任，增强其面对私立学校和越来越多的特许学校（CharterSchool）时的竞争力，并最终实现NCLB法案的目标。

五、总结与启示

NCLB法案有四个核心原则：对结果的问责、强调使用基于科学研究的教学方法、加强地方控制和地方的灵活性、重视家长意见。［11］在这些原则的指导下，美国教育行政管理体制的各级之间，与其说是互通有无，取长补短，还不如说是重新划分权力与责任，体现了一种教育行政管理体制的重构。在这场重新分配教育管理权的博弈中，联邦通过确立问责和评价机制，以及增加教育拨款，主导了以结果为导向的教育改革的方向和进程，扩大了影响力；各州则建立起了完善的问责机制、学术标准和评价体系，制定了本州的教育发展规划，直接影响着学校的课程与教学，其教育决策权和管理权都得到了极大扩张，也担起了改革、发展教育的主要责任；在地方一级，学校的主体地位变得突出，获得了更大的灵活性和自来改善教学方法和指导方式；而地方学区却逐渐失去了以往的主导性地位，向辅、支援性的角色蜕变。当然，这场以问责和评价机制为核心的教育行政管理体制改革并没有改变美国教育政策的核心目标，它最终体现的依然是美国对教育公平和教育质量的不懈追求，而且对二者的关注重心更加深入。但是，这确实意味着美国教育行政部门干预学校的策略的改变，从强调投入和方法，变为强调结果和产出。这样既能对教学过程进行更好的控制，又能适当缓和集权和分权之间的矛盾，使联邦和州不会太过直接和显著地干涉地方的事务。而通过检验教育产出，各级教育行政部门便能更好地衡量各地的教育发展水平，优化教育资源分配，从而提高美国整体的教育质量。问责和评价机制的广泛运用，意味着美国在扬弃传统的注重个体成长的教育方式、引用标准化测试体制的道路上，迈出了至关重要的一步。有人因此而质疑美国在放弃传统的教育理念，放弃其他国家努力想学习的东西，但事实并非如此。最显著的表现就是，许多国家，包括我国，标准化考试考核的都只是学生的成绩。而美国所考核的不止是学生，更是校长和教师，是学校的整体绩效。标准化测试的压力主要施加在了学校和校长身上。在学生升学时，依然是以个人的综合素质为选拔标准。这一点体现在政策上就是问责和评价机制并重，相辅相成。问责机制使得学校、校长和教师的利益都同学生的成绩休戚相关，而评价机制则为问责提供了科学的标准和依据。应该说，这正是理解美国当前教育改革的关键。