行政审判情况调研报告
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一、调研活动概况
根据市人大常委会年度工作安排，市人大内务司法委员会今年5月至8月对我市法院行政审判工作情况进行调研，并选择、长宁和黄浦三区共同进行。此次调研的目的是了解本市法院开展行政审判工作的基本情况，并从侧面了解政府有关部门依法行政的情况，发现行政审判工作和政府依法行政中存在的问题，提出有针对性的建议，以提高法院行政审判质量、促进政府依法行政。
为配合搞好这次调研工作，区人大常委会积极准备，作了多项工作。一是成立10人组成的调研小组。区人大常委会副主任乔德华任调研小组组长，区人大常委会内务司法工委主任赵毅锋任副组长，成员为市人大代表1人，区人大代表5人，区人大机关干部2人。二是制定调研方案。方案明确了调研的目的、内容、调研对象、方式和具体调研时间节点等。三是组织培训。根据市人大常委会要求，组织全体调研人员参加了市人大组织的行政审判知识培训，开展了旁听行政案件庭审的培训，并组织示范庭现场讲解。四是开展调研。共旁听区法院行政案件庭审6例，听取区法院关于我区近两年半来行政审判情况的专题汇报，召开行政法官、政府相关部门人员和律师座谈会5个，组织专家阅看行政审判案卷16件。
二、我区行政审判工作的基本情况和基本做法
（一）基本情况
两年多来，我区行政审判工作稳步发展，行政审判职能得到了较好发挥，保护了公民、法人和其他组织的合法权益，促进了行政机关依法行政。从年至年6月，共受理各类行政案件364件，已经结案359件，其中判决维持行政机关决定61件；判决驳回72件，裁定驳回88件；判决撤销行政机关具体行政行为25件，判决行政机关履行法定职责5件，判决赔偿和判决确认违法各1件；撤诉99件，其中原告主动撤诉90件，被告改变行政行为后原告撤诉8件，视为撤诉1件；移送其它法院7件。
1近几年来行政审判工作呈现了以下几个主要特点：（1）行政案件数量逐年上升，从年至年6月，平均每年上升10%左右，反映出群众法律意识增强、社会处于矛盾凸显期的特点。（2）受案范围不断扩大，案件覆盖领域越来越广。从过去的治安、土地等行政管理领域，扩大到企业改制、经济管理领域和社会管理领域，行政案件的类型已经发展到50多种。（3）新类型案件数量较多。如受理了要求政府信息公开、企业名称登记、税务举报提奖、撤销公证、行政监察奖励以及不服退学决定、颁发学位、学历证书等一系列新类型案件。（4）要求履行法定职责案件数量较多，占行政案件总数的三分之一左右，说明随着依法治国方略的积极推进，行政相对人运用法律手段维护自身合法权益敢于状告行政机关的法律意识大大加强。
2审慎审理行政案件，保障了当事人的合法权益，促进了社会稳定。我区法院严格按照行政诉讼法的规定，坚持公开、公平、公正原则，依法审理行政案件。对合法的具体行政行为给予维持和确认，对违法不当的具体行政行为判决撤销或确认违法，对行政机关不履行法定职责的判令履行法定职责。年至今年6月审结的案件中，维持行政机关具体行政行为的共61件，判决撤销具体行政行为的共25件，判决行政机关履行法定职责的共5件。通过行政审判，妥善化解了大量的行政纠纷，依法维护了公民、法人和其他组织的合法权益，同时，监督和支持了行政机关依法行政，有力促进了社会稳定。
3依法审查非诉行政案件，维护合法具体行政行为的权威。随着行政机关依法行政力度的加强，非诉行政执行案件审查的数量逐年增加。我区法院通过审查，对合法有效的具体行政行为依法裁定予以执行，对有明显违法和错误的具体行政行为依法裁定不予执行，既有力支持了行政机关依法行政，又在很大程序上避免了违法行政给公民、法人和其他组织权益造成的侵害，取得了较好的法律效果和社会效果。自年来，共审查非诉行政执行案件264件，其中被不予执行或退回的共有13件。
4我区行政庭庭审规范，审判作风良好。从旁听庭审和召开座谈会情况来看，我区行政庭庭审较规范，庭审的每个阶段清楚完整；法官能较好控制庭审节奏，不拖沓；法官驾驭庭审能力较强，能够迅速正确归纳诉讼双方的争议焦点，并引导辩论；法官能够公正对待诉讼双方，做到耐心听取双方的陈述和意见，不偏袒任何一方；法官用语、着装等都很规范，展现了良好的法官形象。
（二）基本做法
1坚持“维护”与“监督”并举，“支持”和“制约”并重的指导思想。我区法院在贯彻执行行政诉讼法中注意体现和把握行政诉讼的特点，按照行政诉讼法规定的特有原则和审判程序规范诉讼行为。在具体实施中，坚持“维护”与“监督”并举，“支持”和“制约”并重的指导思想，坚持合法性审查原则和被告举证原则，明确原告行为的违法不等于被告的行为合法，原告不能举证被告行为违法，不等于可以免除被告应有的举证责任。
2采取多种措施，有效提升行政审判质量和效率。推行“精案精审”，选择一些典型的法律适用上有一定难度的案件，进行相关诉讼事宜并撰写案例分析，发挥典型案例的示范作用。试行“简案简审”，积极探索行政诉讼案件审理的简便程序，提高审判效率。完善对当事人的庭前诉讼指导，规范行政案件的流程管理。强化庭审功能。改革裁判文书，强化判决书中的论证说理以提高判决书的说服力。这些措施有效地提升了行政审判质量和效率，年以来，经二审被改判的案件数为6件，只占结案数的1.67%。
3抓好重点和新类型案件的审判，注重法律效果和社会效果的统一。依法受理公民、法人和其他组织要求行政机关履行法定职责的案件，并依法大力维护当事人的合法权益。认真、用心审理房屋动拆迁和有关规划案件，努力追求法律效果和社会效果的有机统一，推动城市建设工作的顺利开展。针对新类型案件适用法律难、处理争议大、社会关注多的特点，做到“四个精心”，即精心准备，精心开庭，精心合议，精心制作法律文书，都取得了良好的效果。
4加强与行政机关的交流和沟通。我区法院注意处理好与行政机关诉讼内和诉讼外的关系。在诉讼中，法院对行政机关和其他当事人一视同仁，公正地处理好行政争议。在诉讼外，法院加强与行政机关交流沟通，以促进依法行政。一是法院与政府法制部门每年召开两次行政诉讼情况沟通会议，分管院长与行政审判庭全体同志参加，法院就行政机关在行政执法中存在的问题和不足作专题通报。区政府每年举行的行政复议、行政诉讼应诉培训班或典型案例剖析主动邀请行政庭法官参加。二是经常举办研讨会。近几年来我区法院行政审判庭与区政府法制办、区房管局、区环保局以及市规划局、市工商局等多个行政机关对一些难题进行专题研讨，共同提高对相关法律问题的认识。三是法院参与和配合有关部门开展房屋动拆迁法律咨询。两年多来，行政庭法官利用休息时间参与动拆迁法律咨询20余次，促进了动拆迁工作的依法进行。
5区人大、区政府重视和支持行政审判工作。近几年来，区人大、区政府从依法治区、建设法治政府的目标出发，非常重视和支持区法院的行政审判工作。2002年区人大对区法院贯彻执行行政诉讼法的情况进行了专题审议，年对行政审判庭庭长进行了述职评议，2004年对法院执行难问题进行了询问。区政府2004年制定了区《行政机关领导干部行政诉讼应诉工作规定》，要求行政机关法定代表人必须出庭应诉本机关当年发生的第一件行政诉讼案件，以增强依法办事和接受司法监督的意识。目前已有区房屋土地管理局、区环保局、区卫生局的正职负责人和区司法局的副职负责人参加了行政诉讼的一、二审的开庭审理。区人大区政府的重视和支持，为我区行政审判工作创造了良好的司法环境。
区法院也非常重视行政审判队伍的建设。目前行政庭7名工作人员学历均为本科以上，平均年龄35岁，审判人员的平均审判实践经历达到14年。同时，法院坚持开展严格的业务培训，如提高庭审驾驭能力、裁判文书制作能力、法律适用能力的进修和审判长培训、高级法官培训、WTO知识培训等，大大提高了法官的业务素质，为保证行政审判质量提供了坚实的基础。
三、法院行政审判工作和行政机关依法行政中存在的主要问题
（一）法院行政审判工作中存在的主要问题
1裁定驳回案件的比例较高。两年半来裁定驳回案件数为88件，占结案数的24.51%。驳回的主要理由是不属法院受案范围、原告无诉讼主体资格、被告的行政行为与原告无法律上的利害关系等。主要原因是当事人对行政诉讼的特点不够了解，现行的案件立审分离机制、立案审查控制不严以及吃不准案件先予受理的指导思想也是一个重要原因。
2部分案件较难处理。一是房屋动拆迁案件开庭难，司法权威受到挑战。这类案件不仅开庭时间长，而且参加旁听的人员常常哄闹法庭，个别的甚至还辱骂法官和行政机关应诉人员，严重破坏了庭审秩序等。二是有些案件根据实际情况法院无法处理。如部分居民要求拆除我区东安新村、江南新村成套改造房的案件，这类案件错综复杂，案件的处理涉及规划和业主的切身利益等，法院判决行政机关履行法定职责最终也难以执行。三是个别有严重瑕疵的动拆迁许可和上访处罚行政案件，因关系到社会稳定大局，只能维持，但法律效果欠佳。
3新的法律法规大量涌现以及有的法律法规之间规定相互冲突给行政审判带来不利。随着社会的发展、改革的深化，行政管理领域也不断拓宽，新的法律法规也随之增多，这一方面为行政审判提供了裁判依据，同时又因为新的法律法规配套解释没有及时出台，加上对某些条款的理解不统一，导致基层法官对这些法律法规的适用不知所措。如《中华人民共和国律师法》规定申请律师执照的法定条件只有三项：具有律师资格、实习满一年、品行良好。但司法部颁发的《兼职从事律师职业人员管理办法》对申请兼职律师执照却还增设了其他条件，如须在法学院校（系）、法学研究单位从事教学、研究工作的人员、所在单位允许以及与律师事务所签订聘用协议等。
4行政法官队伍建设还需加强。在庭审驾驭能力、适用法律能力和制作判决书能力方面，法官的水平不够平衡，特别是在应付复杂庭审时，有的法官的应对能力较弱。有的法官庭审准备工作显得不足，对案情不太熟悉，询问不连贯。个别法官发问的声音较轻显得不够精神。个别法官庭审时使用带有铃铛的卡通笔，记录时发出声音使法庭不够严肃。个别案件行政机关适用法律依据错误导致二审时被改判。当庭宣判缺乏，这次调研旁听的6个行政案件，没有一件当庭宣判。个别案件因当事人迟到而导致开庭不够准时，最长的推迟了6分钟。
（二）行政机关依法行政中存在的主要问题
1对程序合法性的关注不够。一些执法人员因忽视工作程序而导致具体行政行为无效。如执法人员不听取不记录被处罚人的申辩；在行政处罚决定书中将认定违法行为的法规条款错填在处罚依据栏内；有的案件提交的证据内容与认定的事实互相矛盾；个别行政机关未经任何内部程序的审查和审批，直接做出具体行政行为的书面决定送达给当事人。
2部分行政执法人员能力不强，执法观念有待提高。有的执法人员运用法律不熟练不准确，在案件的事实认定、文书制作等方面也存在不足，反映了部分执法人员执法能力不强。有的执法人员因为担心行政诉讼而不作为，如对公民的申请不予答复，甚至在诉讼期间也未予答复，这种情况公安派出所相对较多。
3部分行政机关对行政诉讼重视不够，应诉能力有待提高。一是在法定期限内（收到应诉通知书10天内）不向法院递交做出行政行为的证据和法律依据，很少提交答辩状，开庭不带原件。二是诉讼准备不足，开庭前没有认真仔细研究案情，对案情不熟悉，有的临时随意找法律根据，庭审中处于被动；提交证据不能一一对应行政行为认定的事实；提交证据的同时不提交适用的法律规范。三是个别行政机关应诉人员应诉能力不强，与经过精心准备的原告或其人在法庭上交锋时显得较为紧张被动。四是部分行政机关不派本行政机关人员出庭应诉，过度依赖律师的作用，由于律师对做出的具体行政行为过程往往了解不够准确深入，影响了应诉质量。五是部分行政机关领导没有认真执行区政府制定的《行政机关领导干部行政诉讼应诉工作规定》，未按照要求出庭应诉“本机关当年发生的第一件诉讼案件”。六是个别应诉人员肢体动作太多，形象不够庄重严肃。
四、相关建议
（一）提高行政审判水平的建议
1加强对行政案件诉讼有关规定的宣传，不断增强公民的维权能力。随着社会主义法制建设的不断发展，公民的法制意识和维护自身权益的意识大大增强，公民敢于告“官”，敢于与行政机关对簿公堂，这对促进行政机关改进和提高工作水平，促进行政机关依法行政都有深远意义。但从裁定驳回数（占结案数24.51%）来看，不少公民对行政案件的受理范围、诉讼主体资格、行政诉讼的要求等还不了解不掌握。建议法院要采取有效办法加大对行政诉讼有关规定的宣传，增强公民这方面的知识，增强他们维权的能力，从而更好地维护自己的合法权益。
2要进一步发挥司法监督功能，促进提高行政机关依法行政的水平。近几年来，我区行政机关特别是有行政执法职能的机关依法行政的意识和水平不断提高，建设责任政府，法治政府也逐渐深入人心，但由于种种原因，在法院审理的行政案件中仍有8.4%的案件被判决撤销和裁定履行行政行为，因此，建议法院要坚持在过去与行政机关保持沟通和交流这一有效做法的基础上，要进一步加强指导，特别是对在行政审判过程中发现的问题要及时告知相关行政机关，对某类案件的共性问题要及时向区政府法制办通报，对明显的或严重违法行为要采用司法建议书的形式，督促行政机关整改。
3把行政法官队伍建设放在重要位置。这几年我区法院受理的行政案件一直居于全市法院系统的前列，而行政法官人数少，人均办案数高，法官压力较大，对此法院领导要继续予以重视和关心，行政法官的轮岗要适当，以保证行政审判人员的相对稳定。随着行政审判领域的不断扩大、新情况新类型案件的增多，新的法律法规不断产生，要进一步组织行政法官参加培训和学习，提高他们的综合水平。行政法官要进一步增强提高审判能力的紧迫感，要认真总结研究复杂疑难和新类型案件的经验及教训，进一步规范庭审活动，提高行政庭整体审判水平。
（二）改进行政机关依法行政的建议
1加快行政程序建设、深入推进流程再造工作。区各行政机关要认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》精神，根据合法、合理、效率、保障相对人合法权益和持续改善的原则，进一步梳理和完善本部门对外公共管理事务的依据程序，进一步建立健全依法行政的各项制度，切实提高依法行政的水平。
2认真执行领导干部出庭应诉的规定。目前只有极少数部门行政领导按照本区《行政机关领导干部行政诉讼应诉工作规定》出庭应诉，但不少行政机关仍不够重视。因此，建议行政机关的领导要进一步增强法制意识和规范意识，转变观念，认真执行本区《行政机关领导干部行政诉讼应诉工作规定》，切实出庭应诉，具体了解本部门行政执法情况，发现问题，总结教训，从而提高依法行政的水平。与此同时，行政机关应注意培养本部门的应诉人员，不要过度依赖律师，特别是行政诉讼相对较多的部门应考虑建立专门的法制科（室）或有专人从事应诉工作。
3街道（镇）要重视行政诉讼。街道办事处是区政府的派出机构，行政事务不少，特别是计划生育和社会救助两方面的工作，会引发一些行政诉讼。街道（镇）应当重视此项工作，要了解、掌握行政应诉、行政复议等方面的规定和要求，一旦发生行政诉讼要按照规定进行应诉。
4加强与上级行政主管部门的沟通联系。区行政机关在2004年的4起败诉案件中，有2件与市级主管部门的操作口径规定和业务指导不当有直接关系，对此应引起重视。作为区级行政机关，一方面要尊重、认真执行上级主管部门的工作要求和业务指导，另一方面对在执行过程中产生的问题、矛盾，也要及时如实反映，并提出意见，避免在行政诉讼中再度出现不应有的被动局面。
最后，关于完善相关法律法规，推进行政审判工作的全面发展的建议。
1对当事人权利保护的范围应逐渐扩大。行政诉讼法规定只有人身权、财产权受到行政行为侵害的当事人才具有权。随着我国经济的高度发展、人民民主意识的强化以及依法治国方略的确立，人民群众享有的权利范围越来越大。因此应当适当扩大权利保护范围，把人身权、财产权以外的其他一些社会权利也纳入行政诉讼范围，如公民的受教育权、知情权等。目前实施的《政府信息公开规定》就把公民的知情权也纳入了行政诉讼救济范围，但在实施中却缺少行政诉讼法的支持。
2对处罚以外的具体行政行为的合理性加强司法监督。行政诉讼法规定处罚显失公正的，可以通过行政审判进行撤销，但对一般行政行为的合理性没有规定监督权。实践中有些行政行为满足了合法性要求，但却不合理。这样的行政行为一旦判决强制执行，会在社会上造成不良影响。目前在实践中，法院提倡对一般行政行为的合理性加以关注，但仍然缺乏行政诉讼法的支持。
3对审判实践中遇到需要明确的各种概念、互相矛盾的法条等，有关机关应及时进行有效解释，进行统一，以促进行政审判工作的顺利开展。如对“法律上的利害关系”应及早进行明确解释，以便法院确定受案范围。在实践操作中，行政诉讼法规定当事人一般认为具体行政行为与其有法律上利害关系即可，但对利害关系究竟多广，有间接利害关系的能否的问题没有明确规定。一般来讲，当事人认为只要该行政行为与其有关系，无论直接还是间接的，都可以行使权。这种理解与目前法院实际掌握的利害关系仅限于直接利害关系的理解不同，导致一旦不予立案，当事人就会认为法院拒不保护其合法权利，影响了司法权威的树立。