也谈年租制
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推行年租制的观点不过是一直没有停止的“房价地价谁决定谁”之争，以及多年来租、税、费不分的“租税之争”的继续。
早在建立土地有偿使用制度初期，许多地方政府都曾采用过年租制，但后来随着社会的发展都转而采用了出让制。所以，年租制只是过渡方式，而不是超越出让制的更有效的方式。
分摊土地出让金不能等同于年租金，两者包含的内容不同，其结果也不同。取消土地出让金，工业化、城市化将失去土地资产的支撑，错失经济发展的机遇。已经形成的量入为出搞建设的发展模式将会被打破，将使政府财政陷入“债多不用愁”的无底洞。
房地产开发用地采取年租制，将带来房地产市场解体、泡沫加剧等严重后果，甚至引发新的圈地热潮。
近年来,有人将房价高､开发区圈地等有关现象,归责于土地出让制也即土地批租制,提出要立即停止出让制,一律改行年租制,将出让金改为年租金与物业税合并征收｡这里所说的年租制即国有土地租赁,是指国家作为土地所有权人直接将土地通过零租的方式租赁给土地使用者,按年收取租金｡
对此,笔者有不同的看法,特别是对于改行年租制的理论方法不能认同｡第一,推行年租制不过是一直没有停止的“房价地价谁决定谁”之争,以及多年来租､税､费不分的“租税之争”的继续;第二,建议改行年租制的前景看好,但理论和现实依据都存在很多缺陷｡
土地出让制不能向年租制倒转
年租制是划拨土地向出让方式转换的过渡方式,是出让方式的补充
早在上个世纪80年代末,就有学者针对土地批租一次性收取数十年出让金的做法,建议实行租赁制｡为此,原国家土地管理局委托有关单位对建立城镇国有土地租赁制进行了专题研究｡结果表明,土地租赁具有债仅性质,是一种短期需求｡建议租赁期最长不超过同类用地法定最高出让年限的1/10,且必须由土地管理部门与土地使用者签订租赁合同｡
后来,在1998年《土地管理法实施条例》中,国有土地出让､租赁､作价出资或入股被确定为三种国有土地有偿使用方式｡为此,1999年国土资源部颁布《规范国有土地租赁若干意见》,明确了国有土地租赁的适用范围,指出国有土地租赁是出让方式的补充,应当以完善国有土地出让为主,稳妥地推行国有土地租赁｡《意见》中还特别强调指出,对于经营性房地产开发用地,无论是利用原有建设用地,还是利用新增建设用地,都必须实行出让,不实行租赁｡
可见《意见》出台之时,制定机关就已经注意到了租赁制存在的问题和对于房地产开发用地是否适用｡当时就有人认为,房地产用地改行年租制的后果,不仅人为地将年租制扩大化,而且将使土地租赁法律复杂化｡通常情况下,土地租赁期满,承租人未申请续期,或申请续期未获批准,政府可以收回土地,并要求承租人拆除地上物,恢复土地原状｡承租人不能按合同约定交纳租金,政府也可以收回土地使用权｡上述情况如果出现在居民住宅当中,政府要收回土地,地上建筑物的处置将使政府处于两难境地,产生诸多社会问题｡
从年租制的实践看,在土地有偿使用制度建立初期,许多地方政府都曾实行过划拨土地出租或土地改变用途征收年租金方式,但因管理成本太大,工作开展得并不理想,欠缴､拖缴､拒缴年租金的现象普遍存在,各地普遍感到土地年租金征收难,征收工作并没有达到合同预定的效果,最终停止了土地年租金集中征收,逐步由年租制改为出让制｡可见年租金征收只是土地有偿使用起步时的过渡,而不是作为更有效的方式超越出让制｡
年租制向出让制过渡是市场选择的结果
土地市场需求是多元化的,需要建立多种适用不同需求的有偿使用方式｡至于哪一种有偿方式最为适用,只有在土地配置环节才能表现出来｡
租赁制是适应我国的国有企业改制需要而建立起来的,之所以会成为出让制的辅助方式,与我国经济改革发展密切相关｡国有企业改制先后经历过两次大的改革,“一改”称为不彻底的改制,“二改”称为较彻底的改革｡“一改”时大部分企业用地采取年租制｡“二改”时大部分企业将年租制转为出让制;也有的企业采取土地出让､出租､冲抵负债等方式并用;严重资不抵债的企业,则实行“关门､收地､拍卖､拿钱､走人”的方式｡自“二改”以来,由于改制彻底,企业得到了发展,实力明显增强,改年租制为出让制进行资本经营的时机日臻成熟,土地出让制就有了长足进展｡
显然,在我国土地有偿使用制度的进展历程上,是出让制取代了年租制,而不是相反｡
我国当前城镇国有土地出让地价中的地租含量很低,分摊出让金不能等同年租金
将出让金分摊为年租金的理论依据,不外乎地价是地租的资本化,出让金的核心是地租,地租是土地所有权在经济上的实现形式｡但是,理论并不能代表现实,现实中地价､出让金､地租是三个不同性质的概念,不能等量代换｡
分摊出让金为年租金依据不足
通常,地价是开发商取得土地的成本,出让金是地价中的政府收益部分,也就是一定出让年期内的土地使用权价格,而租金是依据地价折算的年租金｡地价一般分为毛地价格和净地价格｡地价一般高于土地出让金,净地的土地出让金要高于毛地的土地出让金｡目前,我国城镇国有土地出让地价中的地租含量很低｡这是因为政府虽然是国有土地所有权人,但手中并没有地,土地出让是通过征收集体土地､划拨土地补交出让金､土地收购储备等途径进行的｡出让地价中包括土地补偿安置费､房屋拆迁费､土地收购储备资金､土地开发费､基础设施配套费､级差地租､银行利息等｡其中,除了级差地租可以分摊为年租金外,其余的资金投入都是要一次性收回的,可见地价中的地租含量很低甚至无法分摊｡
例如,某地2004年挂牌出让一宗存量土地,出让地价1100万元,但其中有900万元进行房屋拆迁安置和土地开发,政府收取的出让金只有200万元｡按照出让金分摊理论对1100万元的出让地价进行划分,只有200万元可以分摊成年租金,显然没有实际意义｡
年租金不能取代出让金的作用
无论是年租金还是出让金,都是政府必须兼顾的长远与当前利益｡是出让还是租赁都是土地所有人的权益,完全取决于市场的需求和产权发展要求｡从政府收益的角度来说,年租金是放弃资产变现收益追求资产增值收益,土地出让金是放弃资产增值收益追求资产变现收益,前者有稳定的收益,后者有批量的收益｡从交易双方关系来说,交易双方是平等的民事主体,很难说租赁或出让双方谁会吃亏｡从价格量来说,土地出让金现值与将来年租金累计收益是接近的,因为“多不如现”,“欠不如现”,现在的资金必然要比将来的资金值钱｡
近20年来的土地出让制在集聚建设资金､抵御经济风险､提供社会保障､拉动经济增长､吸引外商投资等方面所发挥的作用,是有目共睹的｡今后,随着工业化､城市化加快,出让制还将发挥作用,这是年租制难以胜任的｡
如果停止土地出让制,工业化､城市化将要失去土地资产的支撑,错失经济发展的机遇｡此后,由于批租带来的财政好转状况,并开始形成量入为出搞建设的发展模式将会被打破,基础设施建设将难以为继,尚在建设之中的工程就将成为半拉子工程,拖欠民工工资和被征地农民征地款的现象将抬头｡负债搞建设的发展模式又将重现,又会使政府财政陷入“债多不用愁”的无底洞｡
没有土地出让就没有土地市场,也就没有房地产市场,房地产调控有加有减,但市场不能归零
土地是房地产的命根子,金融是房地产市场的血脉,房地产的发展成败在于土地,关键在于银行｡没有土地和金融结合,我国房地产业的发展就不可能达到今天这样的规模,也就起不了对国民经济的拉动作用｡
停止土地批租制房地产市场就将解体
我国的房地产市场是在土地批租市场基础上建立并由房地产开发市场､房地产交易市场､商品房交易市场､房地产金融市场等要素组织起来的,没有了土地批租市场,将引起房地产业的动荡,危害经济发展,动摇社会稳定｡
停止土地出让将割断金融市场与土地市场的血脉联系,房地产业将严重失血｡同时,“零地价”必将造成金融资本大量损失,严重危及金融安全｡
有人认为,停止土地批租可以根治房地产热反复发作,但是这种根治实质是不要土地市场,不要房地产市场,恐怕世界上没有一个国家愿意这样做｡经济发展是有周期性的,现在房地产发热,但还不是全局性的｡
降低房地产开发门槛,房地产市场的不稳定因素将增大
实行年租制,将使一些没有资金实力的开发商混迹于市场,后期土地开发､利用､经营等方面将难以保证,给房地产开发用地的管理增加了难度｡
改行年租制后,开发商缴纳土地年租金,所占用资金量及资金成本大幅下降,原先需要一次性支付的出让金与年租金差价部分的资金成本,现在完全可以被开发商用来争取时间获得高额利润｡土地门槛的降低,为开发商“捂地捂盘”大开方便之门｡
房价是由市场决定的,不是由成本决定的,降低房价不能用“零地价”
地价真空会被开发商膨胀的利润所占领
开发环节开发商是土地承租人,向政府支付开发期间的年租金,即空地的地租｡此时的地租与有房产的地租并不一致,有房产的地租因为有地产与房产相互作用而形成新的地租,要远远高于空地的地租｡
销售环节开发商是转租人,购房者是承租人,购房者向开发商支付的是房地产价格,虽然与开发商一样承担土地年租金的义务,但是实际上除了向开发商支付房价以外,还要额外支付地产与房产相互作用的地租价格,这时的地租已转化到房价中,很难从房价中剥离出来｡而地价近乎“零地价”的表象,导致房地产出现地价真空,且不断被开发商膨胀的利润所占领｡
地价的真空会因消费者的提前消费不断拉大
从理论上说,“零地价”会使房价下降,但实际上消费者支付房款不见得减少｡买不买房,要看消费现实支付能力和未来支付能力｡基于对于房地产的预期和经济增长的前景,买房者主要考虑现实支付能力,对于未来支付能力考虑不会很多,也即提前消费,先住上再说｡由于房地产“零地价”的表象,提前消费加剧,在短期内需求会迅速扩大,造成房市供不应求,从而导致房价上涨,地价的真空会继续拉大｡
年租制难以保持房价低位运行
当前,要降低房价必须增加房地产的有效供给,抑制虚假需求｡改行年租制不但不能改善房地产的有效供给,反而在“提拔”需求,是在火上浇油｡即使改行年租制降低了房价,但那也只能是一时的,因为“零地价”人为地降低房价“提拔”需求,必然带来消费个体需求扩张和市场群体需求的扩张,很快就会出现房价反弹｡
租税性质与作用不同,两者合并后果堪忧
我国现行土地收益分配中存在租､税､费不分的现象,如城镇国有土地使用税实质是地租,由此产生的“租税之争”由来已久｡租､税､费不分,导致土地资源配置不合理,土地收益分配不公,扭曲房地产经济｡
租税合并导致政府角色的捉摸不定
地租是土地所有权人权益,是土地收益的第一次分配,属于市场调节｡税是政府凭借政治权力征收,是土地收益二次分配｡租税合并导致政府角色的捉摸不定,一会儿缺位,一会儿越位｡缺位的情况下,地租成为部门所有､个人所有,土地资产流失｡越位的情况下,政府借助税收变本加厉地征收地租,使土地使用者负担过重｡同时,租税合并,强迫出让制与年租制倒转,引起地租向税收过渡,租的作用越来越小,最终地租职能逐渐消失｡
租税合并后果堪忧
现行土地税制下,开征物业税增加土地保有环节税收,有利于促进土地利用和流转,防止土地囤积和土地投机｡但是,如果物业税中包含地租,就会出现土地保有阶段的租税加重｡一是买房容易养房难,有房也难安居｡二是挫伤土地投资经营者的积极性,诱导土地使用短期行为｡三是土地交易过度,炒卖土地收益将为转手者所有｡四是新增用地需求加大,逃避租税的“空巢”､“空心村”､“空心城”将增多,并容易引发新的圈地热潮｡