市辖区的苦恼

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在全国范围内，县改区正热，在经济发达的地方，如苏州的吴江市改成苏州的一个区后，获得了融入城区的大好良机，但记者了解到，在中西部经济不太发达的地方，有的县改区后却苦恼多多。

马儿要跑，草却吃不饱

2012年的上半年，川东某市辖区的居民早上起来发现：头一天还干净的街道，突然垃圾满地。环卫工人哪里去了？

原来，区里没有环卫工人，市里才有环卫处管理的环卫工人，一名市领导很不爽：“市里给区里做卫生，这算什么事？”于是，在他的提议下，市里决定把环卫工人划归区里管。但区里财政紧张，环卫工人不愿意被“下放”区里，就罢工撂担子。市里见势不妙，只好收回成命。

一般来说，市辖区因其特殊的区位优势，是城市化发展战略的受益者，外面看来也风光。但私下里，一些市辖区却对自己陷入“财权与事权不匹配”的怪圈怨言多多。开篇那一幕，就是一个典型的例子。

“在当初建市时，就对税源进行了划分，几乎所有的大企业都归市里征税。近几年来，市里又把容易出让的土地划归市里管，区里能掌控的土地几乎就是乡镇了。”一名市辖区的财政局长告诉记者，而房地产税曾占该区地税的一半，这样一来，区的本级财政收入更加捉襟见肘。

西部某省的一个市辖区承担着城市义务教育的责任，所需经费由区财政负担，市里定额补助150万元，但10多年来一直没有增加，而学生人数却增加了几乎一倍。教师的绩效工资，按照规定由省承担40%，区承担50%，市承担10%，但市里一直没有拨付到位。四川一个临近大城市的农业县改成市辖区后，一些原来的农村中小学成为城区学校，城区目前有2万多中小学生不能享受农村义务教育的优惠政策，这个区的财政就此支出了1200万元，而市里只补助了几百万元。市里收的教育附加税一年有2000多万元，按规定应该给区里，因为市里没有中小学，但区里没有得到这笔钱，也不敢去市里要。“市里对区教育的转移支付力度大一些就更好了。”这个区财政局一名副局长平和的语调中透露出不满。

“责权利不匹配”在征地拆迁中也表现突出。一些市将征地拆迁工作交给区里去做，安置房由区里修，但土地拍卖和安置房供地由市国土部门管，规划由市住建局管，土地出让金由市财政局收支。有的市不按照区里修建的进度拨付资金，导致安置房久建不成。2004年某市的拆迁户直到现在还没有搬进安置房，而按照国家规定应先安置后拆迁，超过时间要给拆迁户超期安置费。“而百姓闹事找征地拆迁的主体却是区政府，维稳压力转给了区里，出了事，板子就得打到区政府的头上。”一名市辖区的负责人说到此处显得很无奈。

某市里直接管理的区域发生了一起一房多卖的案件，引发购房者不满，闹得区长睡不着觉。区长和购房者对话：“既然手续不全，为什么要买？”购房者回答：“既然买房的人公开卖房，政府为何不管？”区长感到很委屈，因为规划建房的手续审批都是市里管，区里并不知情。事情闹大后，市住建局才告诉区政府，当初建房者来报批时，因为不符合条件，没有审批通过。出事了，但维稳是属地化管理，区里只好认了，区政府拿钱消灾了事。

同样在这个市，市发改委立项、市环保局审批后在区辖范围建立了一个垃圾场造成周围水污染，周围农民到北京上访。镇政府到北京接人，又是一大笔维稳支出。“这笔钱自然由区财政出，但这个事件可不是区里造成的，你说冤枉不冤枉？”这个区的公安分局局长叹了口气。

维稳到底花了多少钱，就连区财政局长也不知道。一名区财政局长告诉记者：“我只知道去年区财政显示的维稳的金额是500万元，但还有各单位花的钱，就无法统计了。”

“儿子和老子”的关系

“现在的市和市辖区就是‘老子’和‘儿子’的关系，市里不仅‘抢’了不少区里的利益，还管着区领导的帽子，‘老子’就是做错了，‘儿子’也不得不服从。”一名市辖区的负责人很无奈地发泄中心中的郁闷。

“这个话题太敏感了，涉及上下级关系，如果让市里知道我们这样说，对我们很不利。”区里的人既想解决问题，又怕得罪市里，这种矛盾的心态就这样在市辖区公职人员的心里蔓延着。也有胆子大的，一名市辖区的负责人就曾在区里一个公开场合大讲市区之间事权和财权不匹配的种种弊端。不过当他接受记者采访时，他还是再三嘱咐记者不要点出他的职务名字，“毕竟还在体制内，我的帽子由上级捏着的，得罪了上级领导还是得不偿失的。”

市辖区没有相关的行政管理权力，给其社会管理工作带来了种种不便，最典型的就是城管执法。

一次，某市的市长发现城区范围一个地方存在脏乱差的现象，于是很生气地质问区领导为什么不管。这名区领导感到很委屈：区里没有城管局，只有市里才有城管局啊，城管执法应该在市里，你说这算什么事呢？

市和区同处一城，又是“老子和儿子”的关系，市里经常把难办的事情指派给区里去做，区这个“儿子”又没有相匹配的权力，有时只好去勾兑市里的相关部门，这反过来又强化了市的“老子”地位。

按照市、区住建局行政权力的划分，市管城区，区管区属乡镇，但城区属于区的行政区划范围。城区里出了烂尾楼，本应该市里管，但市里要求区里提出解决方案，这涉及到市级管理部门的权限，区里没这样的处置权力，区里分管领导只能去市里相关部门一一请示。“如果谁主管谁负责，市政府召集市级部门开个会，研究解决方案就会顺畅得多，区里去管，费时费力不说，还管不好。”

市里有话要说

面对市与市辖区财权与事权不匹配的尴尬局面，市又是怎么看的呢？

“这是行政体制造成的，这个问题已经纠缠了很多年了。各级政府的财权与事权划分不清，收入和支出范围未理顺。层级越高，收的税越多，财力越雄厚，而且人事权越集中，下级就越依赖上级。”一名在地级市财政局工作了20多年的局长这样分析道。

一些地级市的负责人认为，市承担着其所辖区（县）的行政、社会管理、经济发展责任的职能，手中没有相应的财力和权力匹配，就无法完成这样的任务。地方收的税大部分被收到了中央和省。一名市地税局长说：“我们这个市属于欠发达地区，财政收入主要来源于地税，随着房地产调控力度加大，地税的主要来源房地产税逐渐减少，非税收入的土地出让金也逐年下降，再加之仅有的几个企业效益也不好。市级财政压力也很大。”尤其是近年来，推行扩权强县，一些市所辖的大县、强县成为扩权县，财权收到省里。市的财力就更加捉襟见肘了，对区的“抽血”就更加严重。

虽然有转移支付，但其过程的不公开透明以及转移支付的慢速度弊病让作为下级的市感到很无奈。“直接把上交的税留在地方用于地方的发展。”成为包括市在内的一些欠发达地区的地方政府的期待。

“一级抽一级，一级压一级”，是目前金字塔形行政管理体制所决定的。而要解决市辖区财权与事权不匹配的现实，就应该从整个行政管理体制上理顺各级政府的财权与和事权，建立“责、权、利”相匹配的机制，才能从根本上解决问题。这是记者在采访中获知的市、区的共识。

四川省资阳市在处理其市辖区雁江区的财权和事权关系时就进行了有益的探索：在开发雁江区辖区内的城东新区时，资阳市进行了总体规划，但把新区的建设管理权交给了雁江区，区有了土地收益的保障，3年时间就建成了首期17平方公里新区。“我们希望这种模式能制度化。”一名区级部门负责人欣喜中有些担心，他怕这样的模式随着市领导的变化而变化了。

在现有体制下，市这一级主要领导的执政思路对区而言，至为关键。有的市领导不断通过各种渠道融资、大力度招商引进企业来增加税源，壮大市本级的财力，尽量避免与区争利；还有的市按照行政区划来实行辖区属地征税，然后集中税收，根据各区的预算和完成税收的状况来分配财力，从而获得了区的好评。