陕南移民搬迁工程绩效评估指标体系构建

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摘要： 为了加强对陕南移民搬迁工程进行监测和评估，建立一套科学评估陕南移民搬迁绩效的指标体系十分重要。本文在广泛对移民搬迁进行调研的基础上，探讨了构建陕南移民搬迁工程绩效评估指标体系的设计原则，提出应遵循目的性、完备性与操作性、阶段性与时效性、综合性与区域性、系统性与层次性、定量与定性相结合的六大原则。设计了一套评估陕南移民搬迁工程绩效的指标体系，对指标体系的结构和具体指标进行了解释与分析。结合陕南移民生活的基本状况，运用定量分析与定性分析相结合的方法对指标进行等级划分，以期更好的对陕南移民搬迁工程进行绩效评估。

Abstract： In order to strengthen the migration project monitoring and evaluation in south Shaanxi， it is very important to establish a scientific evaluation index system of the migration performance. Based on wide research of immigrant relocation， this paper discusses the design principle of the construction of the immigrant relocation project performance evaluation index system in south Shaanxi， which are clear aim， completeness and practicality， periodicity and timeliness， comprehensive and regional， systemic and gradation and combination of quantitative and qualitative. A set of evaluation index system of immigrant relocation project performance in south Shaanxi is designed and the structure of the index system and specific indicators are analyzed and explained. Combined with the immigrants' basic living situation in south Shaanxi， quantitative analysis and qualitative analysis are combined to grade the index hierarchy， in order to get better performance evaluation of south Shaanxi immigrant relocation project.

关键词： 陕南地区；移民搬迁；绩效评估；指标体系；等级划分

Key words： south Shaanxi；immigrant relocation；performance evaluation；index system；grading

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）06-0015-05

1 问题的提出

陕南位于陕西省南部，介于东经105°30′-111°1′，北纬31°42′-34°25′之间，北靠秦岭，南倚巴山，汉江水系自西向东穿越了陕南的汉中、安康、商洛三市。陕南地质构造复杂，地质灾害和气象灾害频繁，尤其在每年五月至十月底期间，多强降雨、暴雨，易诱发大量滑坡、泥石流、洪水等自然灾害，严重的影响人民的生命财产安全。为了从根本上消除自然灾害对人民群众带来的灾难，并结合消除贫困，修复生态，2011年陕西省委省政府作出了陕南移民搬迁的重大决策，计划在2011-2020年用10年时间，搬迁因受地质灾害和贫困威胁的陕南28个县区240余万山区群众，规模接近三市人口的1/3，这是陕西省发展进程中一件具有划时代意义的重大事件。因此，本项目组确立了以陕南移民搬迁绩效评估为研究课题，对陕南移民搬迁进行了广泛的实地调研。为了保证移民搬迁工程的顺利开展，使移民能够“搬得出、稳得住、能发展、再致富”，必须对移民搬迁工作进行阶段性、不间断的监测和绩效评估。通过对陕南移民搬迁工程进行绩效评估，可以了解和检查移民安置工程规划设计、实施执行、安置质量与目标达到的情况，及时了解移民当前的生产、生活状况，将绩效评估结果反映到相关部门，使其作为后续改进工作的一种借鉴，促进陕南移民搬迁工程的规范化和科学化[1]。因此，设计一套科学评估陕南移民搬迁绩效的指标体系十分重要。

2 构建陕南移民搬迁工程绩效评估的指标体系的设计原则

建立科学、客观、可行的绩效评估指标体系是正确和顺利实施绩效评估活动的关键，而选择合适的评估指标是建立绩效评估体系的关键和基础[2]。针对陕南移民搬迁工程的安置目的和相关学者的研究经验，选择评估指标应遵循以下原则[2-9]。

2.1 坚持目的性原则 指标起着指挥棒、导向的作用，首先要明确选择指标的目的，设置的指标要有价值。陕南移民搬迁的宗旨是以人为本，是政府支持的惠民工程。目的在于改善陕南群众生产生活条件，从根本上消除自然灾害对陕南人民群众生命财产威胁，项目主要包含了扶贫移民、避灾移民和生态移民三种类型，在指标的选择上尽可能体现这几个移民项目的共同目标，确保其目的性，力图准确真实的反映移民群众在搬迁前后生活的变化和主要目标的实现程度，同时还应能够预见未来的发展或发展

趋势。

2.2 坚持完备性和可操作性原则 陕南移民搬迁的类型多样，跨越的层面和涉及的相关利益部门众多，有省政府部门、陕南移民搬迁安置有限公司、搬迁工作指挥小组、当地政府部门、村委会、居民。所以在选择指标是不能站在某一利益方进行设置，应尽量兼顾各种类型、各个群体的合理要求力求较全面地、概况地反映移民的实际情况和特殊性。指标是事物本质特征的标志，一般有外部指标和内部指标。可操作性要求所选择的指标要简单方便，统计可靠，且基础数据资料必须具有可获得性，使指标体系便于应用。这在外显指标，如住房面积、水源、吃水条件、安置区距公路的距离等方面数据可直接得到。但在内显指标方面，如移民的心理压力问题、与安置区原居民的关系等测量就异常困难，这需要移民当事人的参与配合。这就要求设计的指标体系不能过于庞大，应少而精，难易适中，使指标体系具有操作的可行性。

2.3 坚持阶段性和时效性原则 陕南移民搬迁工程是处于运动过程中的动态变化系统，移民搬迁内部各要素的变化以及其他社会因素的变化，都会引起移民搬迁效能。所以在指标设计时要充分考虑到移民搬迁工程的阶段性及动态性，指标在不同时间内具有很大的性质差异，所以指标的时效性在很大程度上制约着评估的客观效果。坚持时效性可以使指标测量更具效度，可以保证想得到的数据更符合实际。

2.4 坚持综合性和区域性原则 陕南移民搬迁工程是以避灾移民为主，同时兼备扶贫、生态、工程等多方面的民生工程，在每个市、县、安置点都有不同的移民安置方式。另外各区域的自然地理环境和社会经济发展程度存在差异，所以各移民安置区的质量等级是不同的，各有自己的侧重点。因此，在构建陕南移民搬迁工程绩效评估各指标体系时要立足移民搬迁整体，同时还应根据安置区域的宏观和微观方面的变动进行修正，使指标体系与移民安置区的特点相吻合。

2.5 坚持系统性和层次性原则 陕南移民搬迁绩效评估涉及因素多样，总体应由经济、社会、生态和政府四方面组成，其各方面又可由若干分项指标构成，这些指标作为评估移民搬迁的风向标，既相互独立又互相关联，并且可根据各项指标的隶属关系，加以科学分类，建立移民指标层次结构。主要采用“目的树”的分析方法，这样建立指标体系能够保持严格的层次隶属关系和逻辑的统一性[3]。

2.6 坚持定量与定性相结合的原则 陕南移民搬迁工程的绩效评估本质上是一种定性认识，但定性分析又是建立在对指标量化的基础上。陕南移民搬迁工程是涉及多方面多因素的复杂性系统结构，不是仅仅单由定量或定性指标就可以评估的。如亲朋邻里交往与教师素养这两个指标就很难定量化，在指标操作、统计时就很难统一，所以必须基于定性与定量相结合综合分析。为了使定量与定性更好的结合，本文在后文（3.3）对指标进行了等级划分。

3 陕南移民搬迁工程绩效评估的指标体系的结构与内容

3.1 陕南移民搬迁工程绩效评估的指标体系结构 针对陕南移民搬迁工程的安置目的和专家学者在其他角度的研究经验，我们考虑了移民生活质量与可持续发展评价指标，提出能反映移民生产生活水平恢复与搬迁目的达到程度的定量与定性评价指标体系[1-10]，见表1。

3.2 陕南移民搬迁工程绩效评估指标体系的解释与内容

3.2.1 经济系统 经济是整个社会的物质资料的生产和再生产，是人类社会的物质基础，是社会结构两个基本层次之一，也是社会生活两个指标领域之一，更是构建人类社会并维系社会运行的必要条件。

A1收入与消费：收入是消费的基础，收入越高，相对人民的生活水平会有所提高，人们的幸福指数也会增加。A11人均纯收入：指个人在一年当中的收入情况，包括财产性收入、工资收入、家庭经营收入、转移性收入等，人均纯收入是衡量移民经济发展的重要方面。移民户的经济是典型的贫困山区经济，家庭的收入来源单一，农民人均纯收入只有4959元，远远低于全省的5763元和全国的7917元。移民在搬迁中，生产和经营方式会发生改变，收入渠道也会增多，对人均纯收入进行分析可以整体的了解移民的生活变化。A12农业收入：农业收入指第一产业收入，在移民中主要指种植业和养殖业，是移民的基础性收入。这也是衡量移民搬迁前后家庭收入结构变化的主要指标。在移民搬迁中政府大力推进科技兴农、科学规划、政策扶持等对农民农业产业项目进行开发，为移民经济发展找出路。如丹凤县推行的“畜—沼—果—菜—游”循环农业模式和“龙头（专业社）—基地—农户”利益联结的模式，改变了原来地域条件的限制，使农户融入到了社会化的生产体系中，并使移民的农业产业链得到扩大和延伸。在移民搬迁评估中对移民农业收入进行分析可以总结出农业政策和措施的效度。A13恩格尔系数：恩格尔系数是联合国粮农组织提出来用于评价居民生活水平的一项标准，指食品消费占家庭消费总数的比例，恩格尔系数越低说明家庭经济状况、生活水平越好，恩格尔系数越高说明家庭经济状况、生活水平越差。移民在迁出区使消费单一，生活取暖、吃的蔬菜一般可以在自家的地里获得，支出大多用在了生活必需品和孩子教育方面，但在安置区，取暖、蔬菜都需花钱买，同时人们的日常交往和经济活动增加，对通讯、交通、文化娱乐等的消费增加，生活开支扩大。综合家庭收入和恩格尔系数可以较好的评估移民家庭的生活质量。

A2 就业：就业是实现人生价值的基础，只有就业才能有收入，才能保障生活。A21就业结构：主要指移民搬迁后所从事的行业。人文地理学将产业分为第一产业（农业）、第二产业（工业）、第三产业（传统服务业）、第四产业（信息服务产业）、第五产业（文化产业）。陕南地区产业薄弱，50%的劳动力外出到西安、陕北、南京、新疆等地从事服务业、建筑业、采矿业、产品包装和劳动力密集型行业。在现实中二三产业是安置移民就业重要途径，这就对移民的智力和生产技能有了更高的要求。移民搬迁使原本分散的居民集聚起来，方便了政府的服务和信息的传播，政府可以针对市场需求和移民的意愿进行职业培训，有组织的向外输出劳动力。从就业结构可以分析出移民的生活动态和精神文化表现。A22就业率：指移民就业人数占移民总人数（劳动人口）的比重。就业率一方面体现了移民的社会适应能力和竞争力，另一方面也可分析出政府的职业培训效果和相关促进移民就业政策的落实程度。

3.2.2 社会系统 社会是指社会上各种事物，包括社会制度、社会群体、社会交往、道德规范、社会舆论等等，它们的存在和作用强有力的影响着人们的态度的形成和改变。B1教育：教育是广泛存在于人类生活中的社会现象，是有目的地培养社会人的活动。在走访调查移民中发现随着经济和社会的发展，人们越来越看重子女的教育，经济因素已不是影响陕南移民搬迁的主要因素，人们对文化知识的渴求与孩子上学的条件变化及学校的建设才是主要吸引力。B11教育基础设施完善度：在移民搬迁规划中对安置区的教育设施提出了明确的规定，根据安置区实际，配置相应的托儿所、幼儿园、小学和中学。在迁出区生源分散，交通不是很方便，上学比较艰苦，同时学校的设施也比较陈旧。教育基础设施的建设的进程，直接影响着移民对搬迁的积极性和移民搬迁的进程。B12学校师资素养：主要指教师的知识、品格、修养以及工作精神等方面。教师的能力和精神风貌影响着学生的价值观和人生观，良好的师资素养可以带领学生积极向上。在调研中有家长反映，有的教师不能保持良好的风貌，对待教学不用心，管理比较懒散，在学校喝酒或者打麻将等等，有许多家长不满教师的风气将自己的孩子转学。B13人们教育观念的变化：主要指移民对教育的态度转变，认为由不重要到重要，这是保证适龄儿童入学率的主要方面。教育观念的变化一方面体现了移民对知识的肯定与渴求，另一方面也可从侧面表现出移民思想的进步与开化。

B2 医疗：在经济发展与社会进步的影响下，健康成为人们的共同追求。但疾病也是一路伴随人生，在新时代人们对医疗服务、疾病的预防都有了强烈的要求。医疗设施作为基础设施的一部分，它的不断完善解决了移民看病就医难的问题。B21安置区医疗水平的质量：主要看医院的设施和医生的医术水平，医疗水平主要表现在医院等级上，等级差别使医生进行的医疗也有差异，如乡村医生没有条件做CT，但是乡镇医院就可以。该指标反映了移民在生病后能否得到有效医治。B22疾病预防的普及率：一般指群体性传染疾病和婴幼儿防预性疾病的普及。疾病预防是作为公共卫生信息的一部分，对疾病的宣传、解疑，也使移民可以提前进行体检，使一些隐藏比较深的疾病能较早发现并治疗。

B3 社会关系：在中国传统的文化中，邻里、乡里、亲朋交往是居民日常生活的重要部分，很重视家族团聚、友爱和互助，这也直接影响移民生活的殷实、健康、安全与便利。移民作为一个特殊群体，心态是十分矛盾和复杂的，它直接影响到移民的搬迁安置工作以及搬迁后的稳定和发展。总的来说，移民搬迁是一种被动的、无奈的选择，但如果压力适当，动力足够，移民的压力也可能转变成主动的积极的动力[11]。B31亲朋邻里乡里交往：指与原来的亲朋乡里交往的方便程度和居民的凝聚力及团结程度。移民与亲朋邻里相互之间的和睦团结程度对搬迁安置影响很大，移民的团结可在处理一些重大问题上容易达成一致意见，对搬迁安置、生产规划、经济发展都有很大的促进作用。B32与安置区原居民的关系：指与安置区原居民的交往程度，与他们关系是否融洽。移民安置给安置点带来了人口，增添了生机与活力的同时不可避免的与原居民产生一定的矛盾。原居民觉得自己的领域被外来人所侵占，在内心里有一种排斥感和歧视移民户。移民户又觉的自己是外来人员，生产生活环境比较陌生，做事自觉与当地居民孤立。只有与原居民之间坦诚相互的沟通了解，搞好关系，才能保证移民区的安定与发展。B33移民的心理压力问题：移民的心理问题主要看是否在安置区生活的舒心，基本的生活问题是否解决，对未来发展是否有信心等。移民搬迁意味着移民将要离开世代生活的故土和熟悉的家园，去陌生的环境进行生活，这在移民心理上产生很大反应。同时他们对移民搬迁抱有极大希望，认为这是自己一次摆脱地质威胁，脱贫致富的一次机遇，对搬迁后的生活水平与就业方式有较高的期望。但由于原本经济基础薄弱，移民搬迁使许多移民户欠有外债，而且现实生活水平也没有达到自己的期望，表现出一种无奈和焦虑。这主要反映出移民对未来生存、发展的不确定性的担忧。

B4 居住条件：陕南移民搬迁的对象主要是自然灾害避险移民和扶贫移民，迁出区大多是经济欠发达的贫困山区，受地理因素和经济因素的影响与限制，当地交通通达度低、住房面积小、房屋质量大多为土坯房，而且时常面临着地质灾害的威胁。本次移民搬迁把人们移出大山，将大大的改善人民的居住环境。B41住房面积：人均住房面积是否达到移民政策的要求。在移民搬迁规划中，建房标准根据家庭人口和家庭经济条件规定了60平方米、80平方米、100平方米三种户型，由群众自愿选择户型并分别负担1万元、2.5万元和4万元。政府按照人口进行分配，比如一家有三口人，给你60平方米的面积，你需要付1万元，但移民如果选择80平方米的住房，那么超出20平方的面积需要移民自己自筹，由于移民经济比较困难，在选择户型时与人口有一定的矛盾。人均住房面积达到全省人均住房面积30多平方米水平还有困难。B42吃水条件：安置区的生产生活用水供应是否优质优量。在本次的调查中发现，许多的安置区生产生活用水存在问题，使生活陷入窘境。B43生活用电：移民正常用电能否得到保证。B44社区管理：社区基层组织是否健全，移民平时的生活问题的投诉能否得到解决。社区管理主要关心村民管理委员会是否健全（包括村委、妇联、民调等等），这对移民进行自我管理、自我服务及安置区的团结和发展等有很大影响。B45安置区的交通：安置区距离公路的距离、对外公共通车的数量、道路的等级技术等。要致富，先通路。道路和交通系统是移民搬迁基础设施建设的重要部分，这对安置区进行招商引资、通讯通邮、移民外出等影响极大。

B5 通讯传播：在社会发展过程中优先发展通讯信息，建立各种信息网络，可以拓展人们的认识时空。城市带动农村发展，必须加快信息化进程，并以信息化带动工业化、现代化[8]。移民搬迁对农村地区的移动电话、互联网通讯、有线广播电视联网等进行完善，将会满足新时期农村经济和生活信息化发展的需要。B51电话（手机）普及率：以人口为单位拥有电话（手机）的比例。B52电视普及率：以村为单位拥有电视户数的比例。B53电脑普及率：以村为单位拥有电脑户数的比例。

B6 移民安置的满意度：对移民安置满意度的评价这是一个综合的感受指标。移民搬迁成不成功不在于政府工作报告中指标的达标未达标，而在于移民自己对自身生活变化的切实感受，自身的生活水平是否有所改善这才是重点。B61搬迁安置：主要指对搬迁的过程是否满意，包括对安置区选址、补偿政策、补偿资金到位等。尤其是安置区的选址，安置点的资源环境承载能力、地质、气象灾害风险度对移民来说是非常重要的。B62生产安置：主要考虑移民搬迁后的再生产和能够致富的问题。移民发展致富是陕南移民搬迁工作的中心，主要是移民的产业和就业发展问题，这是保证移民不会返迁的根本。

3.2.3 生态环境系统 陕南秦巴山区是国家规划的主要生态功能区，是南水北调丹江口水库水源的涵养和控制权。陕南流域水资源的保护将直接影响南水北调水源水质的好坏[12]。建设生态文明就是提高人民生活质量，保证人居环境清洁、优美、舒适、健康、安全和人民安居乐业，使人类能够持续永恒地生存与发展。陕南移民搬迁必须树立尊重自然，顺应自然，保护自然的生态文明理念。把生态文明理念融入到移民搬迁工程的各个方面，坚持节约优先，保护优先，自然恢复为主的方针。学会辩证的考虑人类活动和地理环境之间的关系，树立可持续发展的观念。

C1 生活环境。C11移民搬迁前后环保意识的变化：主要看移民在搬迁后对环境保护和生活方式的态度变化。在安置区人口集聚，思想文化交流会增多，现代的生活方式会潜移默化的影响移民的生活习俗，人们对自己的居住环境提出高的要求，也促进对环境的治理与重视。C12生活垃圾无害化处理率：生活垃圾是否集中处理或无害化处理。在迁出区农民居住相对分散，在家中也饲养些家畜，所以家庭的生活和生产的垃圾影响不是很明显。但在安置区，人们在小区里居住集中，生产和生活垃圾处理问题就出现了，这直接影响了安置区的生活环境。C13土地利用率：安置区的住房与绿化是否合理，是否占用了耕地。陕南地形地貌复杂，区域以基岩山地为主，平地和开阔的河谷地很少。在规划统计中搬迁户的占地面积为11744公顷，但建筑面积就占到10342万平方米，这对安置区的大地园林化、道路林荫化、住区花园化提出了严峻的挑战，同时使原本有限的耕地也面临威胁。

C2 自然环境。C21野生动物的种类及数量变化：野生动物是否得到保护。陕南的生物种类繁多，居全省之首，其中国家一级重点保护野生物种就有12中，如大熊猫、羚羊、金丝猴、云豹等。移民搬迁将在一定程度上扩大了生物发展的空间，同时移民在搬迁后就业的渠道也增多，对动物的捕猎也会减少。C22森林植被覆盖率的变化：迁出区原来被乱垦的土地是否得到恢复，生态环境得到保护。森林植被覆盖是保护和涵养水源的主要措施，必须给以重视。

3.2.4 政府工作系统 政府是移民搬迁的领导者和组织者，政府的工作效益将决定移民搬迁工程的质量。本指标层主要从政府移民工作人员的能力、移民搬迁工程的进度和移民政策三方面进行评估，旨在考察移民管理机构的工作绩效。

D1 工作能力。D11移民工作人员的能力：负责移民工作的政府人员的业务能力及工作态度。移民搬迁事关每个农民切身利益和社会稳定，移民难，就是难在被搬迁的人不肯离开故土，难在移民后能否安居乐业，难在搬迁后能否摆脱地质灾害的威胁，难在搬迁后能否脱贫致富。这些都是政府的忧愁，也是移民的忧愁，这就对移民的工作人员提出了更高的要求，要他们全心全意为人民服务，履行自己的职责，真心实意的为人民办事实，为政府分忧，为移民解愁。D12移民搬迁工程的进度：主要体现在入住率上。陕南移民搬迁工程有具体的规划和目标，计划到2015年安排搬迁安置38万户140万人，到2020年安排60万户240万人。所以具体到市、县、镇都有具体的指标，并根据当地实际，先急后缓，先重后轻，编制移民搬迁的年度计划。对移民搬迁工程建设的进度进行分析可以从整体上评估出搬迁的成果。

D2移民政策。D21是否优先搬迁急需的搬迁户：是否优先搬迁易受地质灾害威胁和边远地区的搬迁户。陕南移民搬迁的对象和范围包括地质、洪涝、扶贫、生态、工程等五大类，由于地质条件复杂，理应搬迁易受地灾影响的农民。但在实际中由于经费和能力问题，出现了“搬富不搬穷”的现象，这严重的影响了社会的公平。D22移民政策的变通效率：各级政府是否可以有效结合本辖区的特征对移民政策变通执行。陕南移民搬迁工程是与国家西部大开发策略、社会主义新农村建设、国家扶贫开发计划、振兴老区计划等工作一脉相承的，各级政府及工作人员应结合本辖区特点，统筹国家的各项惠民政策，将移民工作落实到实处。D23移民政策的宣传问题：政府能够动用各种渠道，如电视、广播、发放传单、入村谈话等形式宣传移民政策。政策宣传是搬迁工作的前奏，只有深度的宣传，农民才能深刻的了解移民搬迁的规划和意义，分析出自己的得失，才能将自己的现实生活与移民后的生活形成理想对比，这样可以激发群众的搬迁动力，改变农民的思维，由“要我搬”向“我要搬”转变。

3.3 陕南移民搬迁工程绩效评估指标的等级划分 任何事物都既有质的规定性，又有量的规定性，是质和量的统一，一定的质包含着一定的量，而量变发展到一定程度必然会引起质变。陕南移民搬迁工程中的各种因素也是质和量的统一。通过定量分析揭示各种影响因素的变动及发展趋势，为定性分析提供科学的依据。通过定性分析准确界定事物的本质和属性，为定量分析提供指导，从而达到事物的质和量的统一，促进移民搬迁工程的持续发展。

为了有效地采用定性与定量相结合的方法对陕南移民搬迁工程进行绩效评估，就必须为定性指标建立语言值，为定量指标建立具体定量值，按其达到的水平进行等级划分。本文结合陕南移民生活水平的具体情况，将各指标由最高到最底水平分为一级、二级、三级、四级、五级5个等级，使各指标尽量实现定量化[5]，见表2。

4 结语

本指标体系主要从经济、社会、生态环境、政府四大方面的33个指标因素进行了分析，由于评价指标多为人为制定的，其中不免主观随意性、片面性较大。鉴于指标体系在绩效评估中的重要意义，需要深入地反复研究，不断地总结经验，不能主观臆断，为达到“预期目的”而选择特定指标歪曲事实，伪造数据，要使指标充分反映客观实际。另外，项目组将在本指标体系的基础上进一步构建陕南移民搬迁绩效评估的体系模型，将陕南移民搬迁这个系统工程不断推向完善。

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