昌邑市土地节约集约利用形势分析

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摘 要：昌邑市地处山东半岛西北部，市域纵长横窄，土地总面积1 627.5 km2，其中丘陵占土地总面积的21.5%，平原占25.0%，滨海低洼地占53.5%。全市耕地面积1 105 066.35亩，占农用地88.4%，占土地总面积的45.27%，人均耕地1.9亩。耕地和基本农田保护任务重，人地矛盾比较突出。而昌邑市作为一个以工业为支柱的新兴城市，地处山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区、胶东半岛高端产业聚集区三区的叠加区域，在一定的时期内，工业用地将呈现不断扩张的势头，土地作为工业化进程的一个载体，将在推进工业化进程中发挥不可低估的带动作用。但是，如果以消耗大量土地资源来带动工业化的发展，“可持续发展”便无从谈起，这种工业化也不是真正意义上的工业化。如何在保障土地供应的同时，尽量减少土地的浪费、闲置，多元并举，多措并施，整合资源，凝聚力量，改变土地的粗放式开发利用，切实提高城镇土地的利用率，建立土地节约集约利用的新机制，是昌邑市委市政府，尤其是国土部门现实而紧迫的任务。

关键词：土地节约集约利用;人地矛盾;土地供应;新机制

中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2014）35-0144-02

昌邑市地处山东半岛西北部，市域纵长横窄，土地总面积1 627.5 km2，其中丘陵占土地总面积的21.5%，平原占25.0%，滨海低洼地占53.5%。全市耕地面积1 105 066.35亩，占农用地88.4%，占土地总面积的45.27%，人均耕地1.9亩。耕地和基本农田保护任务重，人地矛盾比较突出。而昌邑市作为一个以工业为支柱的新兴城市，地处山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区、胶东半岛高端产业聚集区三区的叠加区域，在一定的时期内，工业用地将呈现不断扩张的势头，土地作为工业化进程的一个载体，将在推进工业化进程中发挥不可低估的带动作用。但是，如果以消耗大量土地资源来带动工业化的发展，“可持续发展”便无从谈起，那这种工业化也不是真正意义上的工业化。如何在保障土地供应的同时，尽量减少土地的浪费、闲置，多元并举，多措并施，整合资源，凝聚力量，改变土地的粗放式开发利用，切实提高城镇土地的利用率，建立土地节约集约利用的新机制，是昌邑市委市政府尤其是国土部门面前现实而紧迫的任务。

1 昌邑市土地节约集约利用现状

1.1 以推进土地利用集约化为目标，建立节约集约用地

评价体系

为深入贯彻落实科学发展观，进一步构建促进土地节约集约利用的的长效机制，根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》和《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》等文件，昌邑市建立起节约集约用地评价体系，对各镇（街区）的土地节约集约利用的情况进行评价考核，并将考核结果纳入年度科学发展综合考核体系。考核采用量化办法，设置建设用地节约集约利用评价指标体系，包括状态评价（土地利用强度）、动态评价（增长耗地）两个方面的内容，涉及“建设用地地均GDP”、“建设用地地均固定资产投资”、“建设用地地均财政收入”、“单位GDP增长消耗新增建设用地量”、“单位固定资产投资消耗新增建设用地量”、“建设用地地均GDP增长率”等六项指标。实现了全市范围内土地节约集约利用的总体及动态评价。

1.2 坚持规划先行，转变用地观念，不断打牢节约集约用

地的基础

1.2.1 强化土地利用总体规划的实施管理，严格土地审批

昌邑市充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用，加强各类专业规划与土地利用总体规划的衔接。开发区（园区）规划及其他各类与土地利用有关的专业规划报批和修编时，首先征求国土资源部门的意见。已批准的各类专业规划和开发区（园区）规划，其用地规模、布局和时序不符合土地利用总体规划安排的，及时调整和修改。从严审查城市总体规划修编确定的建设地总规模，超过土地利用总体规划的建设用地总规模，不予通过审查。对于符合规划的项目，认真审查其用地规模和用地指标，严格控制建设占用耕地。严格执行土地利用年度计划，实行差别化的土地利用和管理政策，分配下达新增建设用地计划指标时，在符合产业政策和区域发展政策的前提下，引导新增建设用地指标向城镇化重点镇街区、重点区域倾斜，保障重点产业、重点建设项目用地需求，保障节地型产业、节地型城镇和节地型企业用地需求。

1.2.2 严把土地供应关

昌邑市认真贯彻执行国土资源部《限制用地项目目录》、《禁止用地项目目录》和山东省《建设用地集约利用控制标准》，对国家产业政策明令淘汰和禁止、对环境破坏严重、危害人民生产生活的项目，一律禁止供地;对符合准入条件的限制类项目，严格控制用地规模。对投资强度、建筑密度、容积率等达不到要求的，核减用地面积或不予供地，尽可能把不合理的用地“抠”下来，提高土地利用率。对于战略新兴产业、节能环保、重大基础设施、社会文化事业等项目优先供地;对于城镇商业住宅项目和一般工业项目原则上通过旧城改造、收回收购闲置低效利用土地等存量挖潜方式安排建设，通过采取置换、优先供地、提供优惠政策等方式积极引导城中企业“退城进园”;严格限制“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩行业用地;对通过淘汰落后产能、兼并重组提升企业竞争力、促进产业良性发展需要的用地，要给予政策支持。

1.2.3 开展存量土地专项摸底的调查工作

近几年，昌邑市在对建设用地使用情况进行摸底调查、分类研究的基础上，对21 000亩关停并转的工矿企业用地、荒废地和效益不高的工业用地零碎区块，积极进行盘活，进行收购储备，重新确定土地用途，以招、拍、挂出让方式适时推出，将其供给那些效益好、需拓展发展空间的企业，发挥土地的最大价值。

这样既缓解了地根紧缩的矛盾，又走出一条节约集约用地、促进经济和社会发展的新路子。既实现了盘活土地资产，提高土地利用率和土地投资强度的目的，又实现了由资源供给服从需求向资源供给引导需求的转变。

1.3 加强建设用地批后监管，规范用地制度，把集约用地

落到实处

昌邑市自2014年起建立起土地利用动态巡查制度全面开展土地供应全程监管工作。依托土地市场动态监测与监管系统，对全市范围内签订《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地划拨决定书》所有建设用地项目，国土及其他相关部门和土地使用者要按照交地确认、信息现场公示、价款缴纳提醒、开竣工预警提醒、开竣工申报、现场核查、闲置土地查处、建立诚信档案、竣工核验等制度的内容、程序和要求，实施和配合巡查监管。对巡查发现的各类违法违规违约行为，国土部门要依法依规严肃查处，并适时通过门户网站和中国土地市场网向社会公开，同时计入相应级别的诚信档案，对列入诚信档案的用地单位采取限期整改、取消一年摘牌资格直至取消摘牌资格以及不予办理其他相关土地的预审、报批、转让、抵押和变更登记等措施，督促用地单位依法依规履行法定责任，促进土地的节约集约利用。

2 昌邑市土地节约集约利用存在的问题

2.1 节约集约用地意识有待于进一步加强

土地是人类赖以生存与发展的基本条件，它承载着人类社会的可持续发展。当前虽然节约集约利用土地的观念逐渐深入人心，但在在具体的落实上还仍然存在差距。部分人仍停留在过去那种 “干事先要大派头”、“开疆拓土，以备后用”的扩张心态上，宽打宽用现象突出，单位土地投资强度和容积率偏低，这使科学规划、合理布局成为空谈，直接制约了社会经济的可持续发展。

2.2 土地利用率有待进一步提高，低效用地现象仍然存在

许多项目用地不能严格执行集约用地控制标准，容积率、建筑密度、亩均土地投资强度及产值等偏低，土地利用率不高。有的项目“好大求全”，没有精打细算，项目落地时规划宏大，但资金有限，依赖于银行贷款。在中央宏观调控政策及经济形势变化的影响下，资金链断裂，有的建设中途停工，有的只能部分利用，批多用少，造成闲置低效利用土地，这使得原本就十分紧张的存量建设用地供需矛盾更加突出。

2.3 集约用地控制标准落实需进一步科学化

《山东省集约用地控制标准》对各类项目容积率、建筑密度和投资强度都有严格的规定，在建设用地审批时，企业提供的立项、规划等文件数据都能达到要求，但交地后，投资额难以核实，容积率和建筑密度监管存在困难，缺乏有效的制约措施，致使集约用地控制标准难以落实。

3 建立土地节约集约利用新机制

当前，中央和省委、省政府对节约集约用地工作高度重视，国土部更是把国土资源节约集约利用作为当前国土资源管理各项改革的根本方向和重要内容。节约集约用地工作已成为科学发展综合考核以及建设用地计划指标分配的重要因素。2014年4月，昌邑市政府出台了《关于进一步加强节约集约用地的通知》，这预示着昌邑市的节约集约用地工作进入了一个崭新的发展阶段。如何在坚持最严格的耕地保护制度的同时，实行最严格的节约用地制度，这对昌邑市建立土地节约集约利用新机制提出了新的要求。

3.1 盘活存量土地，提高建设用地利用率

从管住总量、控制增量、盘活存量、处置闲量入手，多措并举，把有限的土地用在“刀刃”上。

①大力推行“飞地经济”，有序引导工业项目“退城进园”。按照布局集中、产业集聚、用地集约的原则，通过健全税收分成、强化用地保障等激励措施，鼓励招商引资的新上工业项目落户滨海（下营）经济开发区集中连片建设、集群发展。原则上园区外不再安排零星的一般工业项目用地。

②积极推进低效利用建设用地的二次开发利用。通过协商收回、鼓励流转、协议置换、合作经营、自行开发等多种形式，积极稳妥地推进低效利用建设用地的二次开发利用。因土地使用者原因造成的土地闲置，超过约定时间未动工开发满1年的，按照土地出让价款或划拨价款的20%征缴土地闲置费;未动工开发满2年的，按照法律、法规规定或合同约定应当收回土地的，要坚决依法收回土地使用权。

③严格建设用地控制标准，严把土地供应关。认真贯彻执行国土资源部、国家发改委《限制用地项目目录（2012年本）》、《禁止用地项目目录（2012年本）》和山东省《建设用地集约利用控制标准》。对国家产业政策明令淘汰和禁止、对环境破坏严重、危害人民生产生活的项目，一律禁止供地。昌邑经济开发区内新建工业项目土地投资强度一般不低于280万元/亩，其他工业聚集区土地投资强度一般不低于220万元/亩;项目达产后亩均产值一般分别不低于400万元/亩、280万元/亩，亩均税收一般分别不低于20万元/亩、15万元/亩。新建工业项目除生产安全、工艺流程等有特殊要求的项目外，容积率不得低于1.0，建筑系数不得低于40%。对投资强度、建筑密度、容积率等达不到要求的，核减用地面积或不予供地，尽可能把不合理的用地“抠”下来，提高土地利用率。

④积极探索立体发展的节地模式，鼓励和引导社会投资主体投资建设经营多层标准厂房及开发利用地下空间，实现向地上、地下要“空间”。

3.2 各负其责，齐抓共管，构建节约集约用地保障机制

发改部门严把建设项目审核关，确保重点工程和鼓励类项目、民生项目立项;规划部门严把城乡规划关，控制建设项目容积率、绿化率等指标;国土资源部门严把建设项目用地征收和供应关，按照节约集约用地要求核定用地量;建设、国土部门严格竣工验收备案制度，对建设项目用地情况进行核验;税务部门依法加强对土地使用税的征管;统计、审计部门重点做好节约集约用地考核评价工作。各有关部门加强协调，形成合力，全力推进节约集约用地工作。

3.3 完善体制，切实提高国土资源管理和服务水平

突出做好“保资源、保发展、保权益”三保文章，明确“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”的最终目标，以“五个建设”为统领，稳中求进，改革创新，努力做到保护资源更加严格规范，利用资源更加节约集约，维护群众权益更加有力有效，深化创建“文明国土、地利人和”品牌。不断提高国土资源管理和服务水平，用心用力保障全市社会经济的全面持续健康发展。

参考文献：

[1] 尹力.对土地节约集约利用现状的思考与对策[J].城市建设理论研究，2013，（22）.