地方政府金融办职能该如何定位

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近年来,为弥补地方金融与金融产业发展滞后造成的“金融短板”,地方政府金融办充分发挥了制定金融产业发展规划的职责,为地方金融业发展作出了积极贡献。

然而,尽管如此,关于地方政府金融办的职能定位目前还存在模糊认识,很多问题有待厘清。

地方金融办改革提速

北京在地方金融监管改革方面走在了前列。2009年3月30日,北京市金融办在全国率先升格为金融局。金融局自此成为政府组成部门,不再仅仅是议事协调机构。

2009年9月19日下发的《北京市金融工作局主要职责内设机构和人员编制规定》中,首次提出了加强金融稳定职责,并且增加了对小额贷款公司、融资性担保业的审批和日常监管权等金融监管职责。

据了解,当时除北京外,其他省市金融办也在试图寻求更大的工作空间。此后,各地掀起了金融办改革的浪潮。

2009年8月25日,《广东省人民政府金融工作办公室主要职责内设机构和人员编制规定》获得广东省政府的批复。虽然从“金融服务办公室”到“金融工作办公室”仅仅两字之差,但是意义重大。从隶属关系来看,金融办不再挂靠省政府办公厅,而是直属省政府,不仅编制增加了一倍,而且增强了金融监管的职能。

2009年3月底,天津市政府金融服务办公室经天津市委、市政府批准设立,并入了原天津上市办的职能。尽管下设机构主要职能中已经涉及金融监管、金融稳定等,但与广东等省不一样的是,天津仍然称为“金融服务办公室”而非“金融工作办公室”,其金融监管职能相对弱化。

毋庸置疑的是,天津金融办是天津打造北方金融中心的重要推手。2009年10月,天津编制上报的《天津滨海新区综合配套改革试验金融创新专项方案》获得批复,在投融资体制、综合经营、整合及新设金融机构、外汇管理、设立柜台交易市场的前期准备、改善金融发展环境六方面进行改革试点。

而唯一被从国家层面确认为国际金融中心的上海,其金融办的扩权更引人关注。2009年,在推进国际金融中心建设过程中,上海下发了《关于进一步推进上海金融国资和市属金融企业改革发展的若干意见》。这开始了上海金融办的权力扩张之路,而扩权后的金融办实际上成为地方性的金融国资委。据了解,在上海建设国际金融中心的措施中,有超过1/3的项目都是金融办牵头在做。

地方金融机构的监管权是下放还是上收

地方政府金融办设立之初,曾被误解为是地方政府为了夺回以往失去的金融控制权。而小额贷款公司等地方金融机构的出现,为金融办获得监管权提供了可能。

2008年5月,中国人民银行与银监会联合下发了《关于小额贷款公司试点的指导意见》,各地方政府金融办被赋予监管职能,由更为熟悉地方情况的金融办填补对小额贷款公司这类准金融机构的监管空白。

全国政协委员刘克崮认为,应建立分层监管的体系,中央监管机构只监管大的金融机构,微小型金融机构放给地方管。允许地方政府对非吸储类金融机构自行监管,支持其进行服务和产品创新,适应灵活多变的小额信贷市场。

一般来说,“一行三会”偏重的是对金融机构的监管,而往往会忽视发展地方金融业,这也造成了地方金融业在实际运行中“跛脚”前行。

不过,有专家指出,地方金融机构监管权的下放,可能造成与金融监管机构“打架”的现象。

针对这一问题,浙江省人民政府金融工作办公室主任丁敏哲表示,浙江金融办通过沟通机制与“一行三会”保持了良好的关系。丁敏哲认为,目前的问题是“地方政府及其金融管理部门享有资源与承担的风险不对等,权力与职责不对等”。

丁敏哲呼吁,应该下放非基础性地方金融机构监管权。基础性、涉及到公众的金融机构全国应该统一监管,而非基础性的、创新类的、地方性的金融机构,应该调动地方政府的管理积极性,将权力下放。

地方金融国资监管权究竟归谁

目前,国内对国有资产采用分类管理。除去行政事业性、资源性的国有资产之外,一般经营性的国有资产分为非金融资产和金融资产两类,非金融资产主要由国务院国资委管理,而对金融资产并没有非常明确的规定。

与国务院国资委对非金融资产清晰的层级监管方式不同,地方金融国资一直处于多头监管的状态,包括地方财政局、地方金融办、地方国资委等,均有涉足。

多头监管的弊端毋庸置疑,而造成多头监管的关键原因则在于出资人角色的不统一。

目前,代表地方政府履行地方金融国资企业出资人权力有多种类型,如地方国资委直接代表政府行使出资人权力,地方金融办直接行使出资人权力,由政府控股的企业行使出资人权力,直接代表政府出资等。

出资人角色不同意味着监管标准和监管主体的不统一,而各监管主体之间也会因此存在角力和利益协调,这让地方金融国资监管的统一成为难题。

以天津为例,为统筹天津的金融改革,天津金融办统筹管理了全市金融产业的发展规划,包括金融政策制定、金融新区规划、新金融机构的设立等,为强权金融管理部门。

但实际上,在天津的金融国资企业中,天津金融办也并非直接出资人,直接出资人多为国资委旗下的企业。这种情况下,金融办实际上对企业并没有直接的管理权利,履行监管职责并非易事。上海的情况与天津类似,面临同样的问题。

在对天津地方融资平台改革调研时,天津金融办人士也曾表示,他们的权力看似很大,但“经常感觉很难得到其他部门的配合,实际上做起来没有效率”。

无疑,金融办履行着部分地方金融国资监管的职能,但职责并非十分清晰明确,能否真正做到统一监管显然存在疑问。探究根本,出资人背后的部门仍然决定着该项金融国资的监管权力。

因此,要真正做到对地方金融国资的统一监管,除了统一出资人之外,首先需要确立统一的监管框架,在框架之内进行统一管理。(摘自2010年8月31日《国际金融报》文申等/文)