西部地方政府融资平台问题及其对策研究

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地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体 。地方融资平台在解决地方政府城市建设资金不足、促进地方经济发展方面发挥了巨大的推动作用。自金融危机爆发以来，我国实行宽松的货币政策，并启动了4万亿元的财政刺激资金，使得地方政府融资规模迅速扩大。其中，相当大的部分是地方融资平台的借贷负债，即各级地方政府设立投资公司，以政府资产作抵押，财政收入作还款来源，向银行借贷建设资金。中国人民银行公开的数据显示，我国各级地政府融资平台公司有8000多家，中国地方政府投融资机构负债超过8万亿元，其中项目贷款余额占全部融资平台贷款的80%以上。

随着国家审计署对地方政府债务审计工作的开展，地方政府融资平台的风险防范问题也凸显出来。如何在发挥地方融资平台的积极作用的同时，又有效地放缓与化解地方融资平台的风险，成为一个亟待解决的重大问题。本文以新疆巴州为例，探讨西部地方政府融资平台的风险防范与化解问题。

一、巴州地方政府融资平台的现状

巴州政府融资平台是以政府为主导并组建的机构，具有公益性特征，其主要承担了为政府公共财政支出和项目支出融通资金的任务，履行区域公共设施基本建设、社会公益性项目建设、重点开发项目投融资；对政府项目提供贷款担保；对中小企业贷款担保提供咨询服务等职能。

截止2014年6月30日，巴州共有13个融资平台公司，其中州本级2个，县市11个。

（一）州本级融资平台公司有两个：新疆巴音国有资产经营有限公司、新疆巴州投资公司。

（二）县市融资平台公司11个：

库尔勒市：库尔勒市国有资产经营有限公司、库尔勒城市建设（集团）有限责任公司。

博湖县：博湖县西海国有资产经营投资有限责任公司、博湖县西海金融业务咨询服务有限公司。

和静县：巴州财信融资担保有限责任公司。

轮台县：轮台县鑫国有资产经营有限责任公司、轮台县鑫财融资性担保有限责任公司。

且末县：新昆仑国有资产经营有限责任公司。

若羌县：若羌县金信融资担保有限公司。

焉耆县：焉耆县天河国有资产经营有限责任公司。

和硕县：和硕县兴硕投资有限公司。

巴州13个融资平台公司注册资本总额118，771万元，资产总额923，521万元，负债总额351，892万元，所有者权益571，629万元，三年内到期贷款余额：2014年22，151万元，2015年20，561万元，2016年19，382万元。

二、巴州融资平台负债风险度及基本评价

巴州地方政府融资平台公司债务来源结构主要为政策性银行贷款和国内金融机构贷款。融资项目全部为公益性项目，还款来源主要靠政府财政资金。

截至2014年6月30日，巴州融资平台公司债务总额为23，594万元，其中：公益性债务10，439万元，还款来源是财政性资金，经营性债务13，155万元，还款来源是企业自身收益。

截至2014年6月30日，巴州融资平台公司对外债务担保总额46，025万元，其中：国有资产或国有股权等为融资平台公司提供担保7608万元，融资平台公司为其他企业担保28，511万元。

截至2014年6月30日，巴州融资平台公司融资项目资金投资总规模272，315万元。

从巴州融资平台公司债务期限结构来看，7项公益性项目中，有1项还款期限为2014年，有1项还款期限为2016年，有1项还款期限为2018年，有4项还款期限为2020年。

当前地方政府债务融资存在的主要问题，一是缺乏制度性设计、规范与监督，缺乏整体性的设计、规范与监督机制，造成资源配置的低效率。二是地方政府债务不透明且缺乏硬约束。长期以来，除了显性的直接债务外，地方政府的隐性负债、或有负债游离于现行财政体系之外，财政部门没有将其列入地方预算，地方人大难以进行有效监督，资金的使用、管理等信息严重不对称，致使金融机构对地方政府的负债规模、信用、偿债能力等的评估容易失真。三是过度负债使地方政府债务负担沉重，财政风险与金融风险加大。目前，地方债券、国外贷款构成地方政府显性的直接债务，而融资平台债务虽然计入银行的“企业贷款”，实质是地方政府的或有债务（城投债也构成地方政府的或有债务），且不列入政府预算，影响财政的稳定性。从债务负担的性质来看，融资平台负债是否转化为政府的直接债务与融资平台自身的还贷能力相关，但多层面原因使目前平台的整体盈利能力低下。四是高度依赖土地财政的债务融资模式不可持续。在地方政府的债务融资中，土地收益的不断增长成为债务扩张的重要资金来源，但土地是不可再生资源，土地的稀缺性注定这种融资方式的不可持续性；地方政府对土地价格的攀升具有较高的期望，并有强烈的动机推高土地价格，对高企的房价起推波助澜作用；一旦经济遭遇外部冲击造成房价、土地价格下跌时，地方财政的压力是显而易见的。五是融资平台自身建设与运作不规范，融资风险加大，从融资平台自身来看，不规范的运作加大了融资风险。

三、地方融资平台风险化解对策

（一）完善平台公司法人结构，优化公司治理模式。

要按照政企分开、经营管理与监督约束相制衡的原则，建立平台公司程序规范、决策高效、运用有力、监督到位的公司法人治理结构和激励约束机制，并建立对应的薪酬激励制度、企业内部管理制度体系和议事规则。按照企业集团构架，以资本为纽带，逐步构建公司内部母子公司体系，加强集团内部专业化分工、业绩考核和薪酬激励，提高公司员工的积极性、创造性。采取“政府引导、社会参与、市场运作”的方式，推动财政、规划、国土和银行等机构与投融资平动，指导平台公司建立起“自我管理、自我经营、自我约束、自我发展“的运转机制，促进平台公司的高效规范运行和可持续性发展。在规范法人治理机构的基础上，建立由地方政府牵头，财政、人行、银监等部门共同参与的融资平台贷款评价、监测、考核机制。

（二）规范债务管理模式，规范整顿债务结构

要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划采取分类管理，区别对待，建立政府偿债基金和债务风险预警、监控、评估机制。通过对会计报表的审查、分析，及时掌握各平台的资产和债务总量结构变化、资金使用等情况，加强债务管理。严格区分公益性项目和经营性项目，明确项目资金来源和项目主体，督促各融资平台公司对政府安排的公益性项目按照投资计划单独记账、独立核算建设成本，经审计后由政府财政部门足额拨付建设资金，推进融资项目科学化规范化管理。

（三）规范平台公司发展，增强其本身实力

一方面要引导平台公司合理设定举债规模，建立科学偿债机制。在国家宏观调控形势下，积极应对土地市场下行的风险，提高偿债准备金提取比例，扩大偿债准备金规模，扩充偿债资金来源，有效应对债务高峰期的到来，避免债务风险。

另一方面要适当拓宽平台企业的融资渠道，推进融资行为市场化。政府应通过财政扶持、资产注入、相关收益投入等渠道，规范有序地增加融资平台的注册资金规模和资产规模，满足企业债、中期票据等直接融资的合理要求，适度利用信托、债券、资产证券化、项目融资等渠道融资，通过引进会计师、律师、信用评级机构以及投资银行等市场约束，增加平台公司投融资行为的约束机制和透明度，逐步摆脱对财政投资和银行贷款的过度依赖，优化资金来源结构。

（四）尝试设立股权投资基金，创新平台公司的管理模式。

投融资平台公司可以设立两种类型的股权投资基金，一是设立产业投资基金，直接投入基础设施建设领域；二是设立市场化的私募股权投资基金，将募集资金投向符合国家产业政策，具有优秀管理团队的被投资公司，通过退出渠道获得丰厚收益后，再将收益投人基础设施建设领域。股权投资基金对激活民间金融资本，促使投融资平台企业化经营和市场化运作具有重要的积极作用。一方面股权投资基金是一种中长期投资，有利于平台公司扩大资金来源，缓解短期资金偿付压力。另一方面股权投资基金是一种权益性投资，在资产负债表上体现为权益性资产，有利于改善平台公司的资产结构，降低负债风险。