碳关税:责任督促还是贸易壁垒
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2009年6月26日晚,美国众议院以219票对212票的微弱多数通过了《美国清洁能源安全法案》(亦称气候法案),该法案设置了未来几十年内美国减少碳排放的目标,并提出了具体的减排方案。该法案还规定,从2020年起美国将对包括中国在内的未实施碳减排限额的国家产品征收惩罚性关税。
《美国清洁能源安全法案》的出台引起了民众的广泛争论,支持者认为,该法案有利于美国发展低碳产业和绿色经济,将带动美国产业结构的调整升级,并创造更多的就业岗位,是美国经济走出危机的重要引擎;而反对者则认为,美国当下推行这一法案不合时宜,法案的实施将在短期内急剧增加电力、能源等基础产业的负担,并由此抬升国内各类能源消耗型产业的运行成本,其效应相当于美国政府向这些产业大规模开征能源税,因此,这一举措非但不能促进就业,相反可能使业已萧条的美国经济雪上加霜。更何况,碳关税的征收将限制物美价廉的中国产品的进口,对美国消费者福利也是一个重大损害。
气候法案出台的经济背景
事实上,当前奥巴马政府极力推进《美国清洁能源安全法案》,有着重要的背景。1997年12月,联合国气候变化纲要公约参加国在日本东京共同签署了著名的《京都议定书》,旨在控制全球二氧化碳排放量,使大气中温室气体含量保持稳定水平。《京都议定书》对美国、日本、欧洲等发达国家和地区的减排标准做了具体规定,但同时坚持“共同而有区别”的原则,将中国、印度等发展中国家列为《京都议定书》纲要以外国家,认为这些国家人均二氧化碳排放量不大,对全球气候变暖的影响较小,因此并没有具体规定这些国家的二氧化碳减排指标。
美国是当今世界二氧化碳排放总量最大的国家,且至今未在《京都议定书》上签字,更没有履行《京都议定书》所规定的减排指标。美国人口占世界人口的4%,而每年排放的二氧化碳为世界总排放量的25%,人均二氧化碳排放量为5.44吨,远远高于中国的人均0.74吨。但美国认为,按照《京都议定书》的现有规定,一旦签署,美国将不得不限制高碳排放产业的发展,加强减排技术与设备的研发和应用,这将构成为美国经济的巨额成本,而中国、印度等发展中国家却不存在相应的问题。
长期以来,美国作为一个高碳排放国家,一直不执行《京都议定书》的减排规定,国际社会对此颇有微词。对此,美国现任总统奥巴马在竞选时就承诺解决《联合国气候变化框架公约》问题;就任后,奥巴马更是多次强调发展可再生能源的重要性。然而,在目前技术条件下,每减排一吨二氧化碳就必须减少60美元的GDP增长,严格执行减排要求将可能给美国经济造成较大影响;美国也可以向其它国家购买碳排放权,但按照《京都议定书》规定,排放权只限于发达国家之间交易,发达国家和发展中国家之间不能交易,并且可用于交易的二氧化碳排放权价格高达每吨45美元。
这样,奥巴马上台后,一方面要对国际社会关于美国不履行《京都议定书》减排规定的指责做出回应,兑现竞选时所做出的承诺;但另一方面,受金融危机影响,在全球经济放缓局势下,发展低碳经济可能导致巨额成本,这将使美国经济雪上加霜。而在这场危机中,中国所受到的冲击显然小于美国,在危机发生不到一年时间里,中国经济走出危机影响的趋势十分明显,对美出口贸易依然保持较高的份额。
在WTO构架内,传统的贸易保护方式业已失灵,当前,以社会责任名义构筑贸易壁垒,已成为发达国家限制发展中国家出口贸易的一种新型贸易保护手段。美国希望借保护环境、发展低碳经济的名义,对发展中国家进行所谓环境“责任督促”,以此增加发展中国家和新兴市场经济国家的出口成本,限制中国、印度等国对美国的出口贸易。
当前正是美国借社会责任推行贸易保护主义的良好时机。美国抵制《京都议定书》的一项重要理由在于《京都议定书》对中国这样高碳排放国家在减排义务方面的“纵容”。2012年,《京都议定书》的主要条款到期,人们必须在对《京都议定书》实践总结基础上构设一个新的行动框架,这正是2009年12月哥本哈根会议的主要任务。因此,2009年6月美国通过《美国清洁能源安全法案》,其主要意旨在于对哥本哈根会议施加影响,以谋求在未来新的规则制定过程中的谈判力和新规则体系构架下的话语权。
一旦美国的碳关税政策得到相应支持,将对我国出口贸易和经济发展带来重大影响。我国目前的二氧化碳排放量中,大约有7%--14%是为生产出口美国的产品而产生的。在中国对美国出口商品中,机电、建材、化工、钢铁、塑料制品等传统高碳产品占据了中国出口市场一半以上的比重。例如,2008年中国对美国出口机电产品1528.6亿美元,约占中国对美国出口总额的61%。而这类高碳产业在我国国民经济中又占有很大比重,对这类产业进行全面低碳化升级改造面临着资金、技术等多方面约束,短期内无法实现。根据上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小川教授的测算,如果美国对从我国进口的产品征收30美元/吨的碳关税,将会导致我国出口总额下降0.715%;如果碳关税率提高一倍达到60美元/吨,出口总额就会下降 1.244%。
更重要的是,如果美国碳关税政策真正实行,将引起欧盟成员国和其他发达国家的效仿,当前,法国和加拿大正酝酿出台类似于美国的碳关税政策,拟对从中国等发展中国家进口的高碳产品征收碳关税。对我国这样一个出口贸易占GDP很大比重的国家而言,将导致巨大的经济损失。
改革开放三十多年来,我国经济飞速发展,但另一方面,我们的市场经济也只有三十多年,而西方发达国家走过了近两百多年的市场经济发展历程,发达国家与发展中国家之间在社会生活、经济结构、文化发展水平上的差距,不可能在短期内消除。为了尽快融入经济全球化进程,长期以来,我国在面临人口众多、技术水平相对低下的约束条件下,不得不采取粗放型经济增长方式,发展高资源、能源消耗产业和劳动密集型产业,由此也不可避免地引发了资源浪费、环境污染、劳动者待遇水平和工作条件相对较差等方面的问题。近年来,随着经济实力的提高,我国正采取积极措施,转变经济发展方式,实现产业结构调整升级,追求环境友好,建设和谐社会。这一过程面临着诸多方面的困难和约束,注定需要我们付出长期的努力。
针对一些发达国家指责中国只顾经济发展,不顾环境,甚至对全球环境造成威胁的言论,中国气象局国家气候中心副主任吕学都表示二氧化碳排放量不能仅仅用绝对量来衡量,更科学的方法是要看能源消费弹性,即一国GDP增长速度和能源消耗增长速度之间的比例关系。中国现在GDP的增长速度一直快于能源需求增长速度,而发达国家在他们的快速增长时期GDP的增长都是低于能源消耗量增长的,所以“那些指责我觉得是没有道理的,是不顾事实,不顾我们取得的减少温室气体排放这种巨大的成就这么一个事实”。
商务部新闻发言人姚坚也表示:“中方一贯主张与国际社会共同应对气候变化,但部分发达国家提出对进口产品征收‘碳关税’的做法,违反了WTO的基本规则,是以环境保护为名,行贸易保护之实。”
防止社会责任异化
事实上,企业社会责任从来就有被利用成为竞争手段的一面。世界上第一部禁止使用童工的法案于18世纪早期在英国通过,当时,一些采用先进技术的纺织作坊主联合起来,游说议会议员通过禁用童工的法案,以此挤跨那些仍在使用旧技术,却雇佣大量童工、具有劳动力成本优势的小纺织作坊。
对于这种借用社会责任增加竞争对手生产成本的做法,一方面,我们应该认识到,这种做法之所以可行,是因为存在着某种普适性并可获得社会认同的“善”的理念,正是这种理念共识才使得责任督促可能发生作用。在这个意义上,社会责任是一个国家未来全球竞争力的重要组成部分。例如,英国政府近期公布了低碳经济国家战略蓝图,力争到2020年使全国40%的电力构成来自低碳领域;日本公布了《绿色经济与社会变革》政策草案,目的是通过实行减少温室气体排放等措施,强化日本的低碳经济;德国西门子公司在环境和气候领域已坐拥万项专利,这将为其未来发展、与同行业企业竞争提供强有力的技术后盾。我国也应该制定系统的减排目标和严格的执行计划,加强技术创新,加快产业结构升级,积极承担全球环境责任,为全球环境保护作出自己的贡献。
但另一方面,我们更应该看到,理念上的共识并不意味着行动上的同一,由于经济、社会发展水平和技术手段上的差距客观存在,发展中国家与发达国家之间不可能在短时间内推行无差别的企业社会责任标准。如果以发达国家的社会发展水平为基准构设社会责任要求,并强制发展中国家实行,这并不是一种责任督促,而是社会责任的异化,使社会责任沦为一种道义工具。一个简单的事实是,如果美国针对中国的碳关税政策真正推行,或许能够在一定程度上缓解全球环境变暖压力,但短期内可能直接引发中国460万人口失业。这,难道仅仅是中国政府的责任?
(作者单位:郭毅,北京工商大学经济学院;张硕,中国人民大学商学院)