政府投资项目跟踪审计的SWOT分析
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所谓SWOT分析方法,是将与研究对象密切相关的各种优势(Strengths)、劣势(Weaknesses)、机会(Opportunities)、风险(Threats)进行综合分析,寻求出发挥优势因素,克服弱点因素,利用机会因素,化解威胁因素的办法。
一、S―优势分析
(一)跟踪审计将审计由静态向动态转化。传统审计模式是在工程竣工后集中进行一次结算审计,这时要面对如在施工阶段各个施工程序中发生的大量签证。而跟踪审计可以分时段分内容地进行动态审计,使审核思路更清晰,可缓解短时间内处理大量数据的压力;可以分析前后阶段互相影响的关联因素,动态地监督全寿命过程各阶段的运作。
(二)跟踪审计促使事后审计向事前、事中相结合审计转变。如在施工阶段审计人员及时深入现场,在隐蔽工程掩盖前或变更过程中作好记录取证,准确掌握工程过程中各种有效信息,减少与施工方的矛盾与纠纷,为后期确认签证、审核结算做好准备。
(三)跟踪审计在减少时耗,提高工效上效果明显。如审计人员在施工现场会同建设方、监理方、施工方签字认可了实测记录后,可立即计算出相应的工程数据,避免了推诿和以往长期不签证,大量积压的弊病,将较长的传统审计周期提前压缩消化在事中阶段,加快了结算审核速度,加大了审核力度,提高了经济效益。
(四)跟踪审计是对建设项目从筹建时起至竣工验收时为止所发生的技术经济活动过程进行的审计监督,它不但强调施工阶段的造价控制,而且注重对前期决策工作、对设计质量、招投标阶段的跟踪审计。
二、W―劣势分析
(一)跟踪审计深度难以把握,审计目标偏离。跟踪审计需要审计人员在建设项目过程中频繁的介入进行审计,提出审计建议,供建设单位纠正和改进工作,很容易使审计人员偏离监督咨询建议的目标,介入到建设项目管理的职能范围中。
(二)跟踪审计时间介入点模糊,审计效果不明显。跟踪审计从不同阶段介入进行实时跟踪,审计效果就有所不同,理论上讲,越早介入审计越好,但审计人员在评价前期决策是否科学方面缺乏专业能力,实践中,绝大多数是在施工和竣工结算阶段才介入跟踪审计,那么在前期决策、设计和招投标阶段的造价便无法控制。
(三)跟踪审计风险多,引发审计风险概率增大。1、跟踪审计人员自身素质引起的审计风险。主要因素有:专业知识不过关,经验和能力缺乏;职业道德风险意识不强、工作疏忽;职业判断出现偏差;人员不正常更换,打破了工作连续性,加大了后续工作难度,加重了审计工作量,最终形成审计风险;审计人员偏离审计目标侵入项目管理引起的审计风险。2、审计机关聘请社会审计机构引起的审计风险。社会审计机构为了拿到审计业务,或者为了及时拿到审计费,会向建设单位人员、施工单位存在的问题妥协,造成审计风险。3、其他原因引起的审计风险。工程项目管理过程中的其他因素引起的审计风险,如:承包合同条款不清晰,责任不明确,执行不严格,矛盾纠纷导致仲裁和法律诉讼;管理体制不科学,现场管理人员的职责有悖于现行有关法律所确认的权限,特别是非专业管理人员的任用;施工过程中的随意变更和违规作弊签证时有发生。影响工程造价审定的有关因素不断变化给整个审计造成风险,如:新材料、新工艺不断的应用影响到工程造价的合理确定。
(四)对跟踪审计存在认识误区,导致的结果是跟踪审计成效不大。1、将跟踪审计的重点和目标设定为单一的投资造价控制,跟踪审计全程所关注的只是预算、决算和过程中的造价变更,审计目标只是单纯的核减造价。2、跟踪审计小组被编入项目建设指挥组,成为参与项目管理的一个内审部门,在日常的现场签证、会办工作中,代替了监理和建设单位部分管理职能。3、不分项目大小,项目管理水平基础,全部实行“贴身型”的实地实时全程跟踪,投入大量人力物力。4、受国家审计机关专业审计力量的限制,将跟踪审计全部交由社会中介机构的工程审计人员来完成,由于长期形成的审计角度、理念不同,有碍审计的全面性和宏观性,增加审计风险。
三、O―外部机遇分析
(一)投资项目数量的积累。近些年,被审计对象除了城司、建设局、交通局等各条建设口子的相关单位外,还延伸至一些国家大型企业、外资企业等行业;审计关注面除了建设单位、施工单位的情况,还涉及了大量监理单位、招标公司甚至设计单位。这些项目审计结果无形中形成了大量的历史数据和经济指标,为跟踪审计提供了必要的项目积累。
(二)民主意识环境的需求。随着审计结果公告的推进,审计的社会效应越来越明显,民众对审计的认同率和关注度不断提高,以各种形式询问项目进展及审计结果情况,来电来信要求审计部门帮助解决问题、查清事实,提高政府工程审计结果公告力度和深度的建议摆上了人大、政协会议提案,新闻媒体也不断报道审计工作。我国形成的民主意识环境为跟踪审计提供了巨大的市场需求。
(三)执法环境的改善。随着国家审计的自身发展和政府管理需求的客观体现,投资审计日益成为项目建设管理体系中的重要组成部分。很多建设项目的管理机构和负责人,也越来越认识到审计部门的审计建议对其管理过程中的重要作用,接受程度和配合程度有了大幅度提高,跟踪审计执法环境不断改善。
(四)项目经验的积累。随着跟踪审计理念的不断深入,各级审计部门有意识地在项目计划中精心安排了一些跟踪审计项目。在跟踪审计过程中,审计部门已在项目情况、造价审查、设计方案的优化性、现场管理的科学性、工程变更的合理性等方面进行了充分认识和认真审查,并形成了很多优秀的跟踪审计报告,这些做法,都为大力开展跟踪审计的具体操作积累了经验。
四、T―外部挑战分析
(一)法律法规制度及指导性规范相对不完善。近年来,国家虽然先后出台了《建筑法》、《招投标法》、《合同法》、《建筑工程质量管理条例》、《实行建设项目法人责任制的暂行规定》、《国家建设项目审计准则》等法规和制度。但是,能依据这些法律法规并结合近年来的审计工作的实践所制定出的指导性制度规范并不是很多,对跟踪审计的职责、范围、内容和程序等事项没有做出明确规定,要使跟踪审计工作做到有法可依,有章可循,逐步实现跟踪审计工作的科学化和规范化,保证跟踪审计有效实施,还需要建立和制定完善的法律法规和指导性规范。
(二)审计任务重的现状与跟踪审计项目中审计资源配置的高要求存在矛盾。近些年,随着投资项目的增多,政府和民众的重视,审计部门的作用和带来的效益越来越明显。计划性任务和临时交办性任务越来越重,审计资源日趋紧张,专业性审计人员更显匮乏。而跟踪审计涉及内容多、范围广、工作量大、时间长,要保证审计质量,就必须配置更多更优良的审计资源。所以,在现在的审计资源条件下,审计任务的繁重性与合理使用审计资源之间的矛盾日趋突出。
(三)真实性基础薄弱,审计部门在跟踪审计过程中会遭遇“以一敌N”局面。当前,由于政府会计制度还不完善,社会诚信制度尚未完全建立,经济领域违法违规现象屡屡存在,使跟踪审计审查资料的基础性支撑变得薄弱。从近几年公共工程投资审计情况看,建设领域的真实性问题更是不容乐观,除了高估冒算依然严重外,一些苗头性问题接踵涌现,如拆迁资料失真、施工企业作假、监理单位失职等等,对工程数据的可靠性造成极大威胁。同时,由于利益驱使,审计部门在跟踪审计过程中,往往会遭遇建设单位、施工单位、监理、材料供应商等许多利益共同体的一致抵触和联合对抗,从审计一开始就形成“以一敌N”局面。
(作者单位:商洛市审计局)