评议WTO成员援用GATT第20条的免责效果
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摘要：GATT第20条为wto成员暂时背离其义务提供了免责通道，其序言与各项规则分别对适用范围和援引条件作出了规定。WTO成立20多年来，许多成员纷纷在争端解决程序中援引GATT第20条进行抗辩，但成功者寥寥无几。在中国加入WTO 15周年之际，分析各成员的援引方式，评析第20条的免责效果，有助于探究专家组对第20条适用范围及条件的认定依据，有利于中国更好地在争端解决中援引GATT第20条进行有效的抗辩。
Abstract： Article XX of GATT provides exemptions with members who has provisionally run counter to their obligations， including the scope in its preamble and the limiting conditions in items. Since the establishment of WTO， plenty of members quoted XX of GATT in dispute settlement procedure， whereas seldom succeeded. Now it is going to be the 15th year of China's accession to WTO， the analysis of quoting approach and exemption effect of the Article XX contributes to explore the basis for determination of the panel identifying the scope and limiting conditions of Article XX， and also help China to quote Article XX successfully when defense in dispute settlement procedure of WTO.
P键词：GATT第20条；贸易限制措施；贸易争端解决；权利义务平衡
Keywords： Article XX of GATT； trade restrictions； trade disputes； balance of right and obligations
WTO为其成员设立了一系列权利与义务以促进全球贸易自由化，而GATT第20条，作为WTO所承认的“一般例外”，成为成员方因合理原因而暂时背离其义务的一项“免责条款”。实际上，WTO协定下例外条款的数量和种类之多，是其他国际条约所罕见的，因此有学者形象地将WTO比喻为“例外的迷宫”。 GATT第20条是货物贸易领域的一般例外条款，GATS第14条是服务贸易领域的一般例外条款，除此之外，还存在着许多未被明确冠以“例外条款”的隐性条款，如SPS协议与TBT协议的序言；TRIPs第8条、第27条2、3款等等。从时间和内容上进行比较，不难发现，其他条款均为对GATT第20条在其他各自领域的扩展，因此GATT第20条“一般例外”是以货物贸易为主的WTO法律框架内最具实践意义与研究价值的条款。近年来，随着世界整体经济水平的发展，环境、人权等社会公共利益将被赋予了更重要的地位，涉及GATT第20条的案件也逐渐增多。加强研究GATT/WTO对第20条的实践，有利于掌握专家组和上诉机构对有关第20条的法律推理中的一般规律，有利于我国在应诉时成功地援用第20条进行抗辩。
WTO第20条允许成员暂时背离其义务来保护其国内环境、人类健康等权利。而以推动贸易自由化为原则的WTO当然不会允许第20条的存在破坏WTO的自由贸易规则，势必对第20条进行从严的解释与适用。因此，十分有必要厘清GATT第20条的基本性质，探究条款的结构与表述，从而合理有效地援引第20条进行抗辩。
第一，“一般例外”是对成员违反GATT其他条款的“免责”。GATT第20条开篇第一句话即为“如果下列措施的实施不会在条件相同各国间构成任意的或无端的歧视待遇，或者形成对国际贸易的伪装起来的限制，不得将本协定解释为妨碍缔约方采用或实施以下措施……” 。在满足其特定条件的前提下，一般例外允许缔约方违反GATT其他条款。如果一缔约方实施一项贸易限制措施，其他缔约方认为这与GATT其他条款不一致，便可诉诸WTO争端解决机构，而实施方可援用GATT第20条进行抗辩，若有证据证明其正当性与合理性，则其措施可获得DSB的认可从而免于承担责任。
“一般例外”允许多边贸易体制的成员能在特定情形下为维护本国的重大利益而背离其义务或损害其他成员的利益，其依据来自于国际法中的“国家原则”；另一方面，“一般例外”也绝对不能成为肆意破坏或侵蚀WTO的多边贸易体制的借口。因此，GATT第20条试图在两者之间找到一个平衡点，为各成员保留一定，使其在特定情况下可以因国家利益而免于履行多边体制下的义务。
第二，“一般例外”是一般性、普遍性的例外。区别于其他条款中的例外规定，“一般例外”是对 WTO 全部义务的例外规则，是一般性、普遍性的例外，其适用范围也是覆盖整个WTO的一揽子协定。而其他条款中的例外规定，仅仅是具体针对某一特定原则或义务的例外规定。因此，可以将一般例外理解为宏观上的例外。
第三，成功援用GATT第20条应满足严格的限制性条件。正如前文所说，对于崇尚贸易自由化的WTO而言，决不允许“一般例外”的援用造成对多边贸易体制的破坏与侵蚀。因此，尽管第20条的条文覆盖范围广泛、措辞宽松，但在实践中，专家组在解释和适用时总是采取从严适用的态度，施加种种严格的条件，并在对以前案例的参照和引述中形成了事实上的“判例法” ，从而使得被诉方在援用第20条时困难重重，很少有成员方能够证明其贸易限制措施的正当性从而援用成功。
因此，尽管作为例外条款的GATT第20条是覆盖整个WTO协定的免责条款，但专家组出于对多边自由贸易体制的维护而对第20条严格解释及适用的取向也成为各成员援用GATT第20条时的潜在风险。
二、援用GATT第20条的免责效果和法定囿因
在GATT时期，便有成员方援用第20条为其采取的贸易限制措施进行辩护，但专家组没有在任何一个这样的案件中认可援用该条的合法性和正当性。 而在WTO成立后至今，也仅有2起案件被专家组/上诉机构认定符合第20条的要求。关于如何合理地利用这一条款，WTO各成员仍在探索的道路上。而在各成员的多次援用中，援用的款项主要集中在（b）项“保护人类和动植物健康”、（d）项“保证某项合法措施的履行”和（g）项“保护可用竭的自然资源”之中。中国援用第20条的案件，主要包括中国影响出版物市场准入案、中国影响汽车零部件进口措施案、原材料出口限制措施案以及中国稀土案。
从各案中对GATT第20条的适用结果来看，除了石棉案与第二海龟案中被诉方成功地援用了第20条为其辩护外，其他案件中对第20条的援用均受到了专家组/上诉机构的否定。这表明了在新贸易保护主义盛行的形势下，WTO对于保护以贸易自由化为核心的多边贸易体制的决心，即严格适用GATT第20条，防止其被新贸易保护主义滥用。从GATT时期开始至今，专家组和上诉机构仍然坚持着采取严格的限制条件来适用GATT第20条为成员方“免责”。具体来说，专家组认为被诉方必须有充分的证据表明自己的贸易限制措施既符合所引款项的具体要求，也要符合第20条的前言部分。而对前者中的“所必须”、“可用竭”等用语，后者中的“任意歧视”、“变相限制”等语句的进一步严格解释，更是大大加大了被诉方成功援用第20条的难度。
从援用的具体条款来看，早期的争端解决案件中，援用的条款集中在（b）项（保护人类和动植物健康）、（d）项（保证某项合法措施的实行）和（g）项（保护可用竭的自然资源）中，直到2009年的中国音像制品案 ，才第一次由中国提出（a）项公共道德例外。
在这二十多起案件中，被诉方成功援用GATT第20条抗辩的案件仅仅只有两起，而绝大多数案件中对于第20条的援用均以失败而告终。纵观以上案件的专家组报告，经过20年的实践，专家组在适用GATT第20条时逐渐形成了一套固定的体系，即按“两个方面、三个部分”来审查争议措施与GATT第20条之间的关系。“两个方面”分别是指审查争议措施是否满足第20条具体条款要求和第20条序言部分要求；“三个部分”是指：（1）审查争议措施是否符合（a）到（j）款中的“目的”而实施的；（2）审查因特殊目的而实施的争议措施的必需性，有无可实行的更有效的替代措施；（3）审查争议措施是否符合GATT第20条序言部分的要求。
根据专家组在适用GATT第20条时的三个步骤，可将相关案件归纳为以下三类：第一类是无法证明争议措施符合各项条款中“特定目的”而实行的案件，包括欧共体优惠关税案、墨西哥软饮料税收案、多米尼加香烟案、中国汽车零部件进口案；第二类是未能证明其争议措施符合GATT第20条项下具体条款对“必需性”要求，案件包括韩国牛肉案、加拿大小麦出口与谷物进口案、美国对泰国虾反倾销措施案、美国海关保函指令案、哥伦比亚进口限制措施案、中国出版物市场准入案、泰国香烟案；第三类是成功证明其争议措施符合GATT第20条项下的具体条款的要求，却未能证明符合序言部分的要求，包括汽油标准案、海龟案、牛皮牛革案、巴西翻新轮胎案、欧盟海豹产品案。
此外，美国禽肉限制措施案、美国丁香烟案中被诉方对于援用GATT第20条的要求受到的专家组的拒绝，原因是专家组认为争议措施属于违背SPS协定和TBT协定下的义务，而SPS协定与TBT协定中的例外条款是对GATT第20条更专门、更具体的发展，所以无须专家组认为此时无须再审查争议措施是否可适用GATT第20条。
反观成功援用第20条的两个案件，在欧共体石棉案中，上诉机构引用了世界卫生组织（WHO）的研究报告，证明石棉确实对人类身体健康存在极大风险，且十分必要， 而加拿大提出的以控制使用、采取国际标准等替代措施均遭到了上诉机构的否定，最后专家组与上诉机构通过审查论证涉案措施并未造成“歧视”与“伪装的限制”，从而最终裁决欧共体的石棉禁令符合GATT第20条规定的例外。在美国第二海龟案的执行审查报告中，专家组判定美国通过于1999年修订609条款，成功避免了1998年海龟案中原609条款造成的“不合理的歧视”与“隐蔽的限制”， 从而裁定美国的执行情况符合GATT第20条（g）款的要求。
中国援用GATT第20条的案件有四起，在中国汽车零部件案中，中国仅向专家组提出了第20条（d）款，却未对此作出相关的举证说明，因此遭到专家组果断的驳回。而日后中国的三起案件，出版物案、原材料案与稀土案中，则出现了GATT第20条对《中国入世议定书》的可适用性问题，此问题一度遭到了专家组的否定，且直到现在也未有一个系统、完整的论证说明。
三、DSB对GATT第20条的解析取向和影响效果
尽管DSB一直强调其遵循《维也纳条约法公约》第31条和第32条的规定，，但通过归纳分析以上二十多个案件的专家组和上诉机构报告中适用分析GATT第20条的法律解释和推理，依然可以得出WTO争端解决机构在解析适用GATT第20条时的取向：
第一，在解析的步骤与顺序方面，DSB从美国汽油标准案的上诉机构报告中开始，便采取先审查是否符合第20条（a）到（j）项的具体条件，再审查是否符合第20条前言部分要求。经过发展，在后续的案件中，专家组无一不遵循着“先审查实行争议措施的目的，再审查必需性，最后审查是否满足前言的要求”的逻辑顺序。
第二，在审查必需性时，被诉方遇到的最大挑鹗侵っ髌湔议措施实施时，国内并没有更有效的替代措施可以实施。最典型的便是韩国牛肉案中，由于韩国广泛存在牛肉原产地欺诈的市场行为，韩国以防止市场欺诈行为为由援用GATT第20条（d）项进行抗辩，而专家组则认为韩国完全有条件加强对市场欺诈行为的执法力度来防止欺诈行为，相比之下，韩国实行的双重销售体系则并不是“所必需的”。
第三，在审查争议措施是否满足第20条前言部分要求时，专家组与上诉机构的焦点往往集中在“不合理的歧视”与“变相的限制”上。在美国汽油标准案中，上诉机构认为美国的“汽油规则”符合GATT第20条（g）款的要求，但由于美国没有在国产汽油和进口汽油之间无歧视地实行统一的标准，所以不符合第20条前言部分的要求。由此可见，“不合理的歧视”往往与国民待遇原则的违反相挂钩，这也意味着诸如阿根廷牛皮牛革案、欧盟海豹产品案等争议措施被诉违反国民待遇原则的案件中，被诉方企图援用GATT第20条进行抗辩而显得尤为困难。
第四，在GATT第20条对WTO成立后加入成T的入世议定书可适用性问题上，WTO争端解决机构往往持否定态度，却又在具体案件中采取“假设前提”的方法，即假设被诉方可以援用GATT第20条来为其违反入世议定书中的义务来免责。从目前有限的案件来看，仅有中国这一加入成员作为被诉方应诉，且依据“假设前提”也未能成功举证成功。笔者认为，在未来可能发生的WTO争端解决案件中，一旦有新加入成员据“假设前提”方法成功的证明了其措施符合GATT第20条，那么关于GATT第20条对入世议定书的可适用问题将会被推到风口浪尖，届时争取专家组乃至WTO理事会对此进行有利的澄清，还需要包括中国在内的各新成员的共同努力。
总体来说，DSB在适用GATT第20条一般例外时，保持着一贯的严格。被诉方想成功援用GATT第20条抗辩，必须证明其正当性、必需性、公平性与透明性。而以构筑贸易壁垒为目的而实施的贸易限制措施往往极难通过专家组的“合法性”审查。
而在实践中，一成员实施贸易限制措施时往往难以预先考虑到GATT第20条所要求的“必要性”，即不存在不合理歧视、不存在更有效的替代措施。这也导致了在专家组的从严解析取向之下，各成员援引GATT第20条时往往败多于成。
四、中国援用GATT第20条的困境与出路
中国先后在“出版物和视听产品案”、“原材料案”以及“稀土案”中援用GATT第20条为自己采取的贸易限制措施进行辩护，但均未得到DSB的支持，并且认为中国无法证明其采取限制措施时没有“更好的替代方法”。
在“出版物和视听产品案”中，有以下法律问题值得关注：（1）GATT第20条与中国入世议定书之间的关系，即GATT第20条是否适用于中国在入世议定书中的承诺。此案的专家组对这一问题采取了回避态度，而是直接假设GATT第20条可以适用于《中国入世议定书》。 笔者认为，由于中国在入世议定书中承担着许多“超WTO义务”，此案是中国首次援用GATT第20条抗辩，因而专家组的法律解释势必会对未来中国极有可能产生的大量案件造成“判例”影响，故专家组选择采取谨慎回避的态度。（2）专家组在解释GATT第20条（a）项中“公共道德”的概念时，引用了美国赌博案中专家组对GATS第14条中“公共道德和公共秩序”概念的解释――指一个社会或国家维持或代表的关于行为对错的标准。 上诉机构也并没有对专家组的这种解释提出异议，可见，对“公共道德”的解释主要是依据国内法，这在一定程度上有利于中国日后援用第20条（a）项的应诉。
在“原材料案”中，DSB认定中国实行了违反GATT第11.1条和中国入世《报告书》第162段和163段（该承诺属于《中国入世议定书》第1.2款下的义务，并已成为WTO协定的组成部分）中关于取消数量限制的承诺，同时中国违反了《中国入世议定书》中关于约束关税的承诺及例外情况及时协商的义务。中方则主要采用GATT第20条（b）项、（g）项进行抗辩。 对此，专家组采用文本解释方法，认为《入世议定书》第11.3节并没有明确指向GATT的表述，且GATT第20条前言中的“本协定”仅指GATT其他条款，而《入世议定书》并非GATT。此外，《入世议定书》第11.3条并没有同第5.1条一样，在条文内容上明确表示允许援用WTO协定。此外，专家组还采用“假设前提”的方法，即假设中国可援用GATT第20条，但中国的行为依然不能满足适用该条款的条件。 综上，专家组裁定中国的出口管制行为违反了WTO规则及中国在入世议定书中的特别义务。上诉机构也驳回了中国基于环境保护和资源短缺的上诉请求，仅了专家组对GATT第20条（g）项中“一同实施”的目的的解释。 关于对中国《入世议定书》与GATT第20条的关系的解释，仍然没有一个令中国满意的结果。
鉴于前两个案件专家组对于GATT第20条对《中国入世议定书》可适用性问题的认定，在“稀土案”中，中国要求专家组再审查这一法律问题，中国称，这次提出了新的理由以及未被“中国原材料案”专家组和上诉机构所充分考虑的理由，本案专家组应该对这一问题进行独立解释。 中国随后在向上诉机构提交的上诉机构报告中并未针对专家组的最终结论，而是请求上诉机构对《入世议定书》中各条款与其他WTO协定之间的关系做出系统地阐述。最终，上诉机构经过分析支持了专家组的裁决，即《马拉喀什协定》第12.1条和《中国入世议定书》第1.2条并不能产生令《中国入世议定书》具体条款成为“马拉喀什建立世界贸易组织协定”多边贸易协定项下组成部分的法律效果。同时，专家组也拒绝一揽子解释《议定书》与其他多边贸易协定之间的关系，而是采取逐案分析、逐条分析的传统方法。 上诉机构在出版物案和原材料案对这一问题的解释思路的基础上，进一步阐述了议定书与其他多边贸易协定之间的关系。《中国入世议定书》第1.2条规定：“中国所加入的《WTO协定》应为经在加入之日前已生效的法律文件所更正、修正或修改的《WTO协定》。本议定书，包括工作组报告书第342段所指的承诺，应成为《WTO协定》的组成部分。”而《马拉喀什协定》第12.1条规定“任何国家或在处理其对外贸易关系及本协定和多边贸易协定规定的其他事项方面拥有完全自的单独关税区，可按它与WTO议定的条件加入本协定。此加入适用于本协定及所附多边贸易协定。”上诉机构对此将前者中“WTO协定”狭义解释为“马拉喀什协定”。 这一解释与后者中的“本协定与多边贸易协定”相矛盾。可见，上诉机构的逻辑也是混乱的。随后，上诉机构认为以上分析本身不能回答《中国入世议定书》的具体条款如何与其他协定的具体条款联系起来，不能省略在个案基础上分析条款联系的需要。也就是说，此次的败诉并不意味着WTO完全否定中国援用GATT第20条为减免《入世议定书》中的义务，在今后的案件中，中国仍有机会拿出充分的证据来证明GATT第20条可适用《中国入世议定书》。中国不应放弃对GATT第20条可适用性问题的主张，在今后的应诉中争取更多诸如稀土案专家组成员单独意见的支持，亦或在WTO部长级会议及总理事会上请求确定《中国入世议定书》的法律地位。
可以明晰的是，由于问题的焦点在于《中国入世议定书》与《马拉喀什协定》之间的联系上，那么通过修改这两个文本来为之建立联系无疑是最为直接有效的方法。但从实践的角度上看，这种可行性微乎其微。 那么是否可以请求官方权威对此问题做出解释，从而一劳永逸地解决这一症结？由于WTO新成员的加入是由部长级会议或总理事会决定的，中国可以请求WTO部长级会议或总理是会对“加入议定书与多边贸易协定的关系与适用”这一问题做出权威性解释，从而以“决议”或“决定”的形式确定新成员的入世议定书作为《马拉喀什协定》的组成部分具有多边性质，对入世议定书的解释必须结合多边贸易协定来进行。
与此同时，在国内法的制定方面，中国也需要更多地考虑WTO专家组对贸易限制措施的必要性审查，使其尽可能地满足GATT第20条的要求，从基础上增加中国援引GATT第20条进行抗辩的成功率。
结语
尽管GATT第20条作为一般例外能够广泛适用于WTO下各项履行义务时的免责条款，但专家组对其严格的解释与适用造成了各成员援引效果的弱化。在中国加入世界贸易组织15周年之际，通过总结各成员对GATT第20条的援引效果，探究出满足援引条件的具体要求，从而“扬长而避短”，有利于中国成功援引GATT第20条进行抗辩；同时结合中国的特殊性，努力寻求WTO对《中国入世议定书》法律地位的积极向认可，使其可以适用一般例外的规定；还需审慎地制定国内法，在实施必要的贸易限制措施时使其能够满足GATT第20条对合理性、必要性的严格要求。
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注释：
[1]曾令良.《世界贸易组织法》[M]. 武汉大学出版社，1996，：15-16.
[2]详见《1994年关税与贸易总协议》（GATT1994）第20条，序言部分
[3]曾令良，陈卫东.论WTO保障措施制度与我国保障措施立法的完善[A].《WTO法与中国论坛》文集――中 国法学会世界贸易组织法研究会年会论文集（一），2002：38.
[4]曾令良，陈卫东. 论WTO保障措施制度与我国保障措施立法的完善[A].《WTO法与中国论坛》文集――中国法学会世界贸易组织法研究会年会论文集（一），2002：38.
[5]在GATT时期，涉及GATT第20条较著名的案件有1991年和1994年的两起金枪鱼案
[6]所列案件由作者按各案上诉机构报告（专家组报告）时间排序
[7]过华爽.论GATT一般例外的适用范围[D].华东政法大学，2011.
[8]除此之外，2014年欧盟海豹案中，欧盟也援用了GATT第20条（a）项抗辩
[9]俞素梅. GATT第20条b项的成功适用--以石棉案为例[J].商业现代化.2014（25）210-211
[10]在美国1999年新修订的609条款中，不再要求出口国的TEDs技术与美国实质相同，而是建立在特定目标的实现基础之上，使609条款更具灵活性，避免了对其他成员的不合理歧视
[11]China-Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products， WT/DS363/R， paras.9.305-9.307.
[12]China-Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products， WT/DS363/R， paras.9.276-9.278.
[13]China-Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products， WT/DS363/R， paras.9.278-9.284.
[14]柏华.“中美出版物市场准入WTO案”援用GATT第20条“公共道德例外”的法律分析[J]. 世界贸易组织动态与研究，2009，10：30-37+44.
[15]李雪平. WTO争端解决机制在“贸易与环境”问题上的裁量标准――对“中国―原材料出口限制案”的思考[J].世界贸易组织动态与研究，2010，06：50-56+62.
[16]China ― Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials， WT/DS394/R， paras.7. 169.
[17]China ― Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials， WT/DS394/AB/R， paras.8. 137-8. 145.
[18]杨国华.专家组的难题――“中国稀土案”专家组裁决的思路 .世界贸易组织法律制度 2014
[19]刘瑛，杜蕾. 论《中国入世议定书》与WTO多边贸易协定的关系――从“中国稀土案”上诉机构报告切入[J]. 华东政法大学学报，2015，01：25-34
[20]China ― Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials， WT/DS394/AB/R， paras.5. 102-5. 108.
[21]对《马拉喀什建立世界贸易组织协定》的修改仅有2005年对《知识产权协定》的修订，且未通过批准。而《中国入世议定书》更是不存在有关对议定书的修改的任何条款。
作者简介：
李雪平：武汉大学国际法研究所教授、博导。研究方向：国际经济法。
方正：武汉大学WTO学院2014级研究生。研究方向：国际经济法。