社区检察室:探索检力下沉新模式

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社区检察室是上海区、县一级检察院在街道、乡、镇层面设置的派出机构，是上海市检察机关依法履行检察职能，加强对公安派出所刑事执法活动和社区矫正活动监督的重要举措，是推进社会管理创新，密切联系人民群众，广泛开展检察宣传的工作窗口和重要通道。社区检察室采用“设置一点、辖管一片”的格局，检察室设点在人口较多、总量较大、治安问题突出、辐射功能强的街镇，工作范围覆盖周边若干个街镇。上海社区检察工作自2010年6月起试点，于2011年4月在全市17个区县全面推进，截至目前，已成立34个社区检察室。

检力下沉更“接地气”

公安、法院和司法行政机关在街道、乡、镇均设有派出机构，即公安派出所、派出法庭和司法所，通过派出所机构开展大量的基层执法工作。其中，公安派出所承担对大部分刑事案件的侦查职责，司法所对地区内所有社区矫正对象实施日常监督管理和教育矫治。派出所和司法所所承载的刑事执法和社区矫正活动直接面对人民群众，规范与否将影响社会对政府执法形象和司法公正的评价。检察机关是国家法律监督机关，对基层刑事执法和社区矫正活动具有监督职责。而长期以来，检察院的基层组织仅设在区、县一级，在街道、乡、镇一级没有与公安派出所、司法所相对应的派出机构，客观上不利于对公安派出所刑事执法和社区矫正活动及时、全面监督。

鉴于此，高检院在《2009-2012年基层人民检察院建设规划》明确提出“积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设”。2010年10月，高检院又在《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》中，要求从法律监督角度出发，抓住基础环节，聚焦根源性问题，通过设置派驻检察室这一形式，积极参与基层社会管理创新，有效促进基层刑事执法规范公正，切实做到深入基层、贴近基层、维护基层和谐稳定。

因此，上海市检察机关设置社区检察室，使检察机关下沉检力，更广泛地“接地气”，从机制上为强化基层法律监督提供根本保障，正是贯彻中央司法体制机制改革的指向精神，回应群众对司法公正、执法为民的呼声，实现公平正义、维护社会和谐稳定的改革举措。

域外模式借鉴“新思考”

世界上首个“社区检察”模式诞生于1985年的美国纽约曼哈顿地区，随后，英国、澳大利亚、南非等国均开始了社区检察的实践，构建了比较完整的理论体系。美国由法官、检察官、辩护律师、假释官及社区工作人员组成社区司法中心，社区检察官不仅承担社区案件公诉，更强调社区参与，促进社会公共安全。澳大利亚的社区检察是邻里司法中心的重要组成，其引入争端调解机制，强化社区矫治效果，联络当地的警察署、政府、社区，完善社区功能，增强社区防侵害能力。香港廉政公署的社区关系处深入社区，广泛推广肃贪倡廉信息，推动各界人士建立诚实和公平的价值观。

国外社区检察的基本理念和做法具有一定的借鉴意义：一是以预防和减少犯罪为目标。注重深刻分析犯罪的各种诱因，将预防犯罪作为系统工程；二是引入调解机制解决社区争端。基于恢复性司法理念构建的社区检察工作模式，鼓励建立多样化的解决问题的方案，妥善调处社区中数量众多的邻里争端和轻微刑事案件；三是强调重点人员管控。大部分的社区检察都包含类似假释官的工作职能，对在社区进行矫治的罪犯进行监督和引导，有效防止循环犯罪；四是突出依托社区理念，积极融入社区开展工作，并以社区法治环境优化为目标。

职能定位“四大功能”

执法监督功能，即对公安派出所刑事执法活动监督。一方面，派出所刑事执法是刑事诉讼的源头环节，对于符合情形的案件是否能进入刑事诉讼程序并确保后续诉讼环节顺利进行影响重大，但对刑事诉讼源头环节的监督又是传统法律监督的薄弱环节，因而社区检察室强化了源头环节监督。另一方面，近年来，公安机关侦查工作重心下移，公安派出所已承担了大部分刑事案件的侦查工作，部分派出所甚至还侦查一定量的经济、治安案件，但是派出所民警整体执法意识和办案能力与刑事侦查的要求间尚存在差距，影响执法质量。

对此，社区检察室通过日常巡查、接受投诉、专项检察等方式，对派出所的刑事立案、侦查程序开展监督，帮助派出所提高执法规范性，从源头上避免执法不公。

社区管控功能，即社区矫正法律监督，确保矫治效果。社区矫正是指将符合条件的罪犯置于社区内，由专门国家机关在相关社会团体、志愿者的协助下，在法定期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，促其顺利回归社会的一种非监禁刑罚执行方式。刑事裁判归根到底要通过刑罚兑现，刑罚执行不到位将严重损害法律权威，因此，加强对刑罚执行这一刑事诉讼末端环节的监督非常重要。行刑社会化趋势使社区矫正成为重要的刑罚执行方式，现行刑法、刑诉法对社区矫正均予以明确规定，我国的社区矫正工作模式也经历较大转变日趋成熟。

在此背景下，上海社区矫正工作构建了市矫正办、区县社区矫正中心、街镇司法所三级分层实施模式，而上海检察机关社区检察部门自上而下的三级机构设置（市院社区检察指导处、区县院社区检察科、区县院派驻社区检察室），正是为分层对应监督提供了保障。特别是社区检察室，对应监督司法所对社区矫正人员的日常管控和矫治工作，与基层司法所保持经常性的工作联系，全面、及时了解社区矫正工作动态，并通过文书审查、约见谈话、台账核查等手段，查纠社区矫正对象脱漏管，督促社区矫正职能部门严格执行社区矫正的各项措施。

渠道畅通功能，即接受社区居民控告、申诉、举报和咨询等。作为检察机关联系社区群众的桥梁，社区检察室开设接待窗口，履行涉检接待职责，方便群众反映诉求，同时，在社区受理线索，也拓宽了群众对职务犯罪的举报渠道，加强检察机关对职务犯罪查处力度，并有助于检察机关及时发现社会稳定的隐患，将矛盾化解在基层。目前，本市所有已设检察室都在辖区内公开了地址、联系方式，设置举报信箱，有的检察室还开通了微博，畅通群众反映涉检诉求的便捷渠道。

服务宣传功能，即开展法制宣传和职务犯罪预防工作，推动社区良好法治环境的创建。社区检察室作为检察机关在基层社区的联系点、工作站，围绕检察职能，发挥深入社区、联系群众的优势，广泛征求社区群众在法律服务方面的需求，促进检察机关专业法律服务资源与社区需求的对接，提升检察机关参与社区治安综合治理、职务犯罪预防以及法制宣传的成效。社区检察室利用室内外场所建设检务公开窗口和法制宣教基地，在居民区设立流动宣传点，提升社区的法治氛围。

推进基层社会管理法治化

社区检察室建立的价值目标是为了完善基层社会管理的法治保障。当然，社会管理是一个大系统，国家机构与社会各方都应当严格按照法律规定的其在社会管理中的职责分工，各司其职，才能确保系统有序运转。社区检察室，作为检察机关的一个部门，同样应当紧紧围绕宪法赋予检察机关的法律监督职责，做到职责范围内“有所为”，职责范围外“有所不为”。“有所为”，即社区检察室充分履行基层法律监督职能，切实发挥“执法监督、社区管控、渠道畅通、服务宣传”四大功能，在为社区开展司法服务的同时，将工作聚焦于影响社区稳定的高危人群，通过督促执法部门加强对上述人群的管控，维护社会和谐稳定。

具体而言，一是对社区矫正对象，通过监督对社区矫正对象的管控矫治措施是否落实到位，防范脱漏管和重新犯罪；二是对被采取监视居住、取保候审等强制措施的犯罪嫌疑人，通过对其强制措施适用情况的监督，防范脱监、脱保等影响诉讼进展的情形发生，避免犯罪嫌疑人再次违法、犯罪；三是对合法权益受到公权力侵害的控告者，通过受理、调查控告线索，排查不当或违法执法行为，为权益受侵害者提供救济，提高执法规范度和公信力，消除稳定隐患。“有所不为”，即社区检察室不能超越检察职权，不应当干扰正常的行政执法活动，也不应当“越俎代庖”参与具体的行政管理工作。如果社区检察工作与检察职责相背离，超越法定范围扩展职权，首先该行为本身为违法，也必将影响国家机构运行和社会管理秩序，对社会管理产生副作用。