常州市餐饮业环境污染控制现状及立法管理研究
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摘 要：随着餐饮业的发展以及市民对生活环境要求的提高，常州市餐饮业选址不当、审批管理机制不完善、污染控制不到位带来的环境污染投诉现象愈加严重。通过对常州市相关职能部门、餐饮业主和相关已立法城市的调研，研究了环境污染事前、事中和事后管理阶段中存在的主要难点以及原因，明确了常州市确立地方餐饮业地方管理办法的必要性，并分析了制定常州市地方立法的思路及办法实施的关键。
关键词：餐饮业；环境污染；管理办法
中图分类号：X5 文I标识码：A 文章编号：1008-4428（2017）02-44 -03
一、引言
常州市地处江苏省南部，总面积4372平方公里，人口371万。据统计2015年常州市持有餐饮业服务许可证的单位有25603家，小型餐馆和小吃店约占总数的71.77%。餐饮业产生的油烟、噪声和油污水等污染问题，不仅对环境质量和市容市貌产生影响，还成为了居民环境投诉的焦点，最严重的辖区餐饮业投诉数量占总量的40%以上。职能部门现行的矛盾调处与污染控制措施效果不甚理想，餐饮业污染成为了环境管理和社会管理中不可忽视的问题。本文在调研相关管理部门、餐饮业主和已立法城市的基础上分析常州市餐饮业污染控制管理现状，研究管理中的困难和原因，探讨适用于制定地方管理办法的立法思路及实施建议。
二、餐饮业污染控制管理现状
（一）审批管理现状
2008年前，环保行政审批是常州市餐饮业主领取营业执照的前置条件。为促进“五小”行业的发展，自2008年起，此前置条件取消，市场监管局在发放营业执照的同时告知餐饮业主需办理环评手续，但无强制手段保证该程序落实，环保部门的监管基本演化为事后管理。
（二）污染控制现状
餐饮业污染控制主要通过环保设备进行污染物削减，根据餐饮业主的问卷调研结果，各类污染控制设备的安装率如图1。多数业主在居民投诉后安装隔音降噪设备，安装率不高；油水分离器的安装率仅35.3%，多数受访者表示知道油污水直排的影响，但由于资金有限或囿于空间仍不安装此设备。而油烟净化装置和专用烟道的安装率差值高达48.4%，即近半数的受访餐饮项目产油烟、异味和废气却未安装专用烟道，极易引起投诉。另外，据统计，仅27.1%的油烟净化装置是委托第三方处理并做好台账记录的。
由此可见，设备安装、运行维护不到位的现象严重，专用烟道和油水分离器的重要性有待普及，相应的监督管理机制也尚未建立。
（三）监管执法现状
常州市餐饮业污染的监督管理形式主要根据市民的投诉内容由相关责任部门进行处理。环保部门负责与油烟、噪声和污水有关的投诉，处理流程为：审查、立案、调查取证、提出初步处罚意见、上级审批、发出行政处罚告知书。城管部门负责占道经营和垃圾乱置的投诉。处理流程为：受理、立案、调查取证、作出处罚决定、下达行政处罚决定书后执行处罚决定。若投诉内容为异味、热污染等无明确标准的扰民问题，则由环保部门会同餐饮项目所在街道协调解决。
餐饮污染投诉的处理流程复杂，耗时长，且处罚决定多为“限期整改”。在此情况下，受罚业主往往会拖延整改、消极整改或拒绝整改，甚至通过关闭、转让店铺来逃避处罚。
三、餐饮业污染管理困难及成因分析
（一）事前监管基本处于失效状态
事前监管是指对餐饮业项目的建造进行监督，尤其是对选址和污染控制设备的安装进行审查。现阶段餐饮业“未批先建”现象极为严重，污控设备的审查机制有待完善。
1.餐饮业主环保意识薄弱
多数餐饮业主认为开办餐饮项目只需办理《餐饮业服务许可证》和《工商营业执照》。据调查（如图2），仅19.0%的业主在店铺选址前知道需要办理环评手续，19.0%的业主至今不知需要进行环评，而知道环评中包含选址要求的仅有42.8%。因此，选址不当的问题在环评审批过程中屡见不鲜。
2.餐饮业项目布局规划缺位
随着《大气污染防治法》和《江苏省大气污染防治条例》等法律、法规的实行，新建大型餐饮建筑和商业综合体的选址基本符合要求。但新建商业建筑内餐饮业的数量及位置分布均由开发商根据市场情况配置。在此情况下，餐饮的业态发展、经营规模随市场的需求任意改动，造成部分项目不符合环境保护的要求。
3.出租房屋用途管理监管不到位
房屋出租的过程中需要明确约定可行用途，尤其是商业用房需要根据周围条件限定是否可开办饭店、歌舞厅等。但在实际租赁过程中，物业或出租人对房屋用途缺乏监管意识，不了解具体的监管细则，导致居民区出现了许多迎合需求的低端餐饮业。
4.污染控制设施审批建设把关不严
目前，常州市有关餐饮油烟净化装置和污水预处理设备的审批机制不完善，随烹饪方式和烹饪数量的变化，餐饮业的产污量波动性较大，部分企业即使安装了相关设施，仍会出现油烟和污水超出设备负荷上限的情况。更严重的是，常州市绝大多数接管的餐饮企业未配套专业油污水处理设备，仅通过简单隔油便将废水排入城市污水管网，水质超标严重。
（二）事中监管难度较大
事中监管是指对经营中的餐饮项目监督检查，包括：设备的运行、维护及污染物的排放达标情况。
1.行业管理模式被动
常州市餐饮业数量庞大，同时存在着大量的无证经营者且分布形式多样，如“商住合一”、“上宅下店”等。有限的环保执法工作人员无法支撑对餐饮业的全面排查且环保部门对餐饮业的管理中，不具备采取查封、扣押、取缔等行政强制手段的权利，仅能督促其整改，管理效率不高。
2.达标排放检查手段行政成本过大
日常监管过程中，常州市环保部门会根据投诉记录，抽查检测有记录的企业的排放达标情况。据调查，执法人员单独对一家企业的油烟浓度和风量进行一次检查，需1～2小时，而油烟、油污水的排量和浓度均会因烹饪方式的不同而有极大的不确定性，须通过多次监测，才能对其排放达标与否进行判定。此检查方式行政成本过大且效率极低。
3.信息化高效管理机制推进困难
以油污染烟监控平台为例，建立在线监控平台，有利于环境污染的高效精准管理，但其技术性强，安装费高，若无强制规定及补贴政策，餐饮业主一般不愿安装并承担此费用。常州市现有监控对象为易产生矛盾的景区餐饮和大型餐饮企业，仅32家。
（三）事后管理，投诉调处矛盾突出
事后管理指根据投诉内容对餐饮店铺进行监督管理及矛盾调处。
1.投诉判定标准尺度不一
现有法律仅规定了设备噪声、油烟和污水的污染物排放标准，在调处有关异味和热污染的投诉时，没有可以定量评价的标准；另一方面，民标与国标差距较大，即使污染物达标排放，个别投诉者仍会重复投诉，此时调解难度极大。
2.市民普遍存在“邻避心态”
多数居民对餐饮业持有“邻避心态”，既想消费方便却不希望影响自己的生活环境。由此导致了两个常见问题：一是即便餐饮企业已保证了污染物的稳定达标排放，少数临近居民依旧会投诉；二是投诉者虽要求餐饮业主整改，却并不愿意提供方便配合整改，如外置专用烟道安装困难。
3.部分餐饮业主抵抗执法严重
小微餐饮多为业主全部收入来源，受罚时存在大量抗拒及逃避处罚的情形。强制关停可能会造成社会不稳定。因此，相关部门基本不采取此类措施，导致投诉解决效率较低，投诉者对行政执法人员产生不理解与反感。
4.职能部门之间缺乏配合机制，处罚周期长
小微餐饮数量多、分布广、变更频繁，各职能部门对餐饮业的管理还未形成有效的协作机制。执法过程中遇到需要罚款、停业整改或关闭的店面时，必须上报批准，此流程耗时较长，大量业主逃避处罚导致耗费大量行政资源却仍难以全面落实处罚。
（四）相关法律不完善
执法依据方面，由于《江苏省环境保护条例》正在修订，《江苏省水污染防治条例》和《江苏省餐饮服务许可管理办法》正在制定，新修订的《环境保护法》《环境影响评价法》《大气污染防治法》中部分内容又与其他现行法律法规存在冲突，执法人员在处理餐饮企业环境违法行为时会出现有法难依和无法可依的局面。
四、常州市地方立法思路
常州市地方立法可在结合自身实际的基础上，以上位法为依据，参考已立法城市经验，按照源头治理、协同管控，从严管理、突出重点，明确职责、强化责任的原则制定地方餐饮业污染控制管理办法。
（一）严控规划与选址
从已立法城市调研情况来看，上海通过对商业综合体和餐饮集聚楼中的轻重餐饮做了详细布局，基本消除了周围居民投诉的现象。常州市餐饮业污染控制应在源头上结合区域环境保护规划、环境影响评价制定环境保护详细引导，明确鼓励、限制或禁止建设餐饮项目的范围，形成环境功能明晰，业态分布合理的格局。
（二）确保部门监管职责并建立协作机制
餐饮业环境污染的管理涉及了规划、建设、房管、工商、排水管理、质监、环保和城管等部门，通过地方立法可将各部门职能一一界定，建立协作机制，加强信息沟通，防止管理漏洞，提高工作效率。
（三）规范并细化管理标准
通过地方法律对餐饮企业的清洁能源使用、环保设备安装、使用、维护以及污染物的排放标准进行详细规范。不仅可为职能部门提供了审查标准，也为餐饮业主提供了守法的标准与依据。
（四）完善罚则并明确法律责任
在上位法的基础上，结合常州实际情况细化罚则内容，明确执法人员、监督管理人员、业主以及房屋出租人等的责任，加强各方的自我监督与互相监督。并针对小微餐饮项目流动性大的特点，设定简易现场执法程序，利于行政处罚的落实。
五、实施建议
（一）餐饮业污染的管理要以解决投诉为主要目标
现阶段常州市乃至我国绝大部分城市环保的治理重点仍是工业污染问题，在有限的行政资源框架下餐饮污染的管理应以解决投诉为出发点和目标。违法餐饮店铺数量的压减是一个市场结合法制长期管理的过程，对个别处罚无法落实的情况可结合工作实际酌情追究。
（二）逐步下放环境监管的部分职能于街道
街道职能部门对其管辖区域内的店铺位置及周边居民更为了解，更善于调解餐饮业主和居民之间的矛盾。根据上海市2年多的跟踪调研，逐步将餐饮业从业环保要求咨询和投诉调解的职能下放至街道，能提高环境监管的效率并降低餐饮业后期整改成本。
（三）重视市龆圆鸵业的调整引导作用
近年来城市商业综合体发展迅速，既有的单体商场也陆续引入餐饮项目。在此市场行为的推动下，一些不符合环保要求的小、散餐饮项目有望逐渐淘汰。青岛市也正利用此市场机制，逐步引导居民区附近的餐饮业项目搬迁或改变餐饮类别，促进餐饮业和居民住宅楼分离。
（四）逐步建立信息共享平台
以新建餐饮业项目的业务办理流程为主线，在政府各部门之间建立行政执法信息网络，公开新版餐饮业行政许可的相关事宜，可保证当事人清楚所有事项，避免程序错漏。同时，各执法部门间可通过平台相互通报餐饮业管理信息，并实施联合年审制度，对不合格的单位提出具体整改意见并限期整改。
（五）适当引入第三方管理机制
通过规范市场机制，逐步将餐饮企业环保设备的安装、运行、维护和在线监控交由第三方企业管理，相关职能部门对第三方企业进行管理和考核。上海市已将油烟监测监控交由第三方管理，不仅提高了管理效率，还能规范餐饮业的设备市场。
（六）建立宣传渠道，提高餐饮业主环保法律意识
各职能部门可通过印发宣传材料、开设热线及建立网络平台等宣传方式，为餐饮业主建立信息渠道，提高其环保法律意识。
六、结论
常州市有必要制定餐饮业地方管理办法。通过立法，有助于完善餐饮选址、落实污染防治设备安装、运行、维护，强化部门间的协作关系，促进信息共享平台和第三方管理机制的建立。同时，在实际管理中需综合运用市场和法制。严格新建餐饮项目的选址和设备安装审查，逐步引导已建餐饮项目的整改与搬迁，最终实现常州市餐饮业的环境友好发展。
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作者简介：
刘智强，男，山东菏泽人，河海大学环境科学与工程硕士，常州市环境科学研究院工程师，江苏常环环境科技有限公司，研究方向：环境保护政策；
杨竟宪，女， 江苏常州人，华东理工大学硕士，常州市环境科学研究院，研究方向：环境政策；
芮莺华，女，江苏溧阳人，河海大学法律系硕士，常州市环境保护局，研究方向：环境保护政策；
赵美珍，女， 江西九江人，常州大学教授，常环环境科技有限公司，研究方向：经济法、环境法。