地方“钱袋子”重构方案

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如果分税制改革能从体制根本上解决地方的财源危机，那么，构建科学合理的地方税主体税种，重构地方“钱袋子”，则是其中不可或缺的技术性解决方案。

地方税主体税种，指的是某一个或几个长期稳定地在地方(主要指省以及以下各级政府)财政收入中占据较大份额，构成地方税收入的主体。同时,对地方的经济具有相当的调节作用的地方税种(或税类)。而地方税的界定，笔者认为，地方税是随着政府分权管理制度的发展，为了能够更好地培植资源,在分税制的框架下，由地方拥有主要收入归属权(至少占该税种收入的50%以上)和部分税收管理权限的各税种(或税类)的总称。根据此界定，我国目前21个税种中属于地方税种的(包括共享税中大头归地方的税种)有18个，占86%。

现状分析

我国当前的地方税中，一些主要的税种被作为地方税的“主体税种”,如营业税、企业所得税和个人所得税等，然而这些税种是否是真正的主体税种，是否能够承担主体税种的重任，需经过科学严密分析才能得出结论。

1地方税收入的现状分析

1994年分税制改革后,我国地方税收入增长比较迅速。其中1995年的增长速度达到27%,1996年的增长速度高达24%,高于同期全国税收收入增长率(1995、1996年的增长率分别为20.48%和17.77%)。这主要是因为1994年分税制改革后,极大地调动了地方政府组织收入的积极性,地方税收入得到了迅猛增长。但从1997年开始,地方税收入的增长率迅速下降,降至2000年的14.86%,2002年甚至降到4.23%,虽然其后几年增长率有所回升,但幅度都不大。

2地方税各税种收入状况分析

(1)地方税各主要税种收入占地方税收入比重分析。

从1994年-2005年,我国地方税收收入主要依赖于营业税、所得税和农业各税。营业税所占的比重最大,其在地方税收入中所占的比重始终维持在40%左右,成为地方税中的第一大税种。其次是企业所得税,其比重在多数年份都维持在17%,2001年和2002年其增长幅度比较大,分别为30%和20%,其后又开始下降。个人所得税和农业各税所占比重也都在10%左右。另外,从这几年的数据可以看出,营业税收入在地方税收入中所占比重总体上处于上升趋势,企业所得税除了2001年和2002年波动较大外,基本处于不断上升的态势,这在一定程度上说明我国的企业效益不断好转,竞争力也在不断增强。农业各税收入所占比重大致在10%左右波动，2006年后农业税全面取消。而其他一些税种在地方税收入中所占的比重就更小了,其存在与否根本不会引起地方税收入的太大变化。

但总体来看,我国地方税中各主要税种的收入并不是保持稳定增长态势的,其中还存在着一些不稳定、使该税种收入产生波动的因素。

总之,从各税种收入占地方税收入的比重来看,营业税所占比重最大,企业所得税次之,两者合计占地方税收入比重的60%多,成为了当今地方税的“主体税种”,但是其是否能担当主体税种的重任,我们不能就此下结论。

(2)地方税各主要税种收入增长率分析。单一税种税收收入的增长率主要是从动态的角度来考察该税种税收收入的发展态势,可以全面了解该税种税收收入的走势。结合整个地方税收入增长情况,能够发现该税种对地方税收入的增长是起到促进作用还是抑制作用。

从1994年-2005年,在我国的地方税中,各主要税种收入的波动性还是比较大的,尤其是企业所得税和农业各税。其中,农业税各税收入的增长率的波动性较大是有深层次的制度原因的―中央提出的农村税费改革和减轻农民负担以及各省稳定性相对比较好,波动性也不大的税种是营业税,也几乎能够保持与地方税收入的同步增长。但是,在大多数年份,营业税收入的增长率是慢于地方税收入的增长率的,即这两税并不能有效地促进地方税收入的增长,相反,对地方税收入的增长还有很大的抑制作用。

这就给了我们一个信号,在我国当前的地方税中,具有很大潜力的营业税暂时还不具备担当主体税种的重任,也就是说,我国地方税中还没有真正意义上的主体税种(或税类)。其他一些税种也就更显逊色了。

主体税种选择

1、以营业税作为省级政府的主体税种

(1)如果省级区域内的某一个地方辖区征收相对高的营业税,将鼓励居民到邻近的辖区购物,且“高税率”政府的地理范围越小,跨界购物就越明显。这就会产生两种结果:第一,相对高税率政府的税收收入下降。第二,税收外流到其他地方辖区,其地方营业税将日益由非居民消费者(居住在高税率辖区)支付。配置无效率使得所有情况都有可能,因为地方选民考虑到不必承担他们所做决定的全部成本,他们投票赞成过度的服务水平。因而,营业税更适合省级政府而非级次更低的政府。如美国,销售税(即营业税)是州政府的主体税种,其收入占州政府收入的74%。

(2)营业税可以为省级财政提供稳定的收入。目前,我国省级财政收入来源各地千差万别,例如安徽省,它是以省级企业所得税为主,收入规模小且很不稳定,很难满足省级财政支出的需要,2000-2004年安徽省级财政收入与支出存在巨大的缺口[3],2000年为91.14亿元, 2004年达到126.16亿元,如果把营业税划为省级收入,则缺口分别减小到59.17亿元和65.98亿元,大大缓解了省级财政的压力。

2、将房地产税作为市县级政府的主体税种

(1)由于房地产具有难以位移、非流动性的特征,对房地产征税的经济影响范围较小,房地产税的地区税率差异不会改变该生产要素资源的地区配置。

(2)房地产税(或财产税)的税基是财富存量,对房地产价值的评估方法和程序需要专门机构来完成,征收成本高,征管难度大。将其作为市县级政府的主体税种, 能够调动该级地方政府的积极性,有利于加强税源征管,提高征管效率。

(3)税源稳定增长。近年来,我国房地产税收(包括房产税、土地增值税、土地使用税等)大幅度增长。2001-2005年,全国房地产税收收入总额由449. 4亿元上升到1369. 6亿元,年均递增20.8%,与税收收入总额的增长基本同步,占全国税收收入总额的比重一直维持在3. 1%-5. 3%之间,占地方财政收入的比重也基本稳定在3 .3%-6 .2%之间。如果考虑市县一级财政收入的现状,那么房地产税收入所占的比重至少在15%以上。

(4)从国际经验来看,将房地产税作为市县级政府的主体税种是各国的普遍做法,不论是集权型国家还是联邦制国家,不论是发达国家还是发展中国家,多是如此。因此,房地产税可以作为市县级财政的主体税种。

配套改革

(1)营业税改革。营业税改革的重点是调整征收对象,可以将与营业税性质相近的行政事业收费或基金(如文化建设基金、特别行业管理费、城市增容费等)进行费改税,并根据第三产业出现的新行业适时扩大征收对象,增加征收项目。同时取消从事金融、保险、证券、电信等外资服务性企业享有的减免,以及对行政事业单位的免税政策,使营业税收入充裕而稳定。

(2)房地产税制改革。笔者认为,我国房地产税制改革应该坚持“效率优先、兼顾公平”、“租税分流、消费立税”、“扩大税基、优化税制结构”、“可持续发展”、“与国际接轨”的原则。在改革我国现有的房地产税制时,可以将房产税、城市房地产税、城镇土地使用税和耕地占用税合并,以房地产的市场价值或者评估价值为新的房地产的税基。同时,考虑到合并后新的房地产税的税基增大而又要使税负基本保持不变,因此税率应降低,可以考虑设为幅度税率,即在0.5%-1%之间。

（作者供职于浙江财经学院）