农业开发项目前期准备及策略

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杭州市萧山区位于钱塘江下游南岸，凭借得天独厚的滩涂资源，从20世纪60年代中期揭开大规模有计划围涂的序幕以来，到目前已进行33期围涂，共围垦土地27.73千万平方米，为萧山土地总面积的1/4，占整个萧山可耕种土地的40%之多，不仅缓解了萧山人多地少的矛盾，为萧山经济的可持续发展提供了很大的空间，也为农业综合开发土地治理项目的实施提供了广阔平台。农业综合开发是发展“三农”工作的重要组成部分，它的基本任务是：着力加强农业基础设施和生态建设，提高农业综合开发能力，保证国家粮食安全；着力推进农业和农村经济结构的战略性调整，提高农业综合效益，促进农民增收。同时，农业综合开发强调依靠科技进步，优化农业结构，提高农产品质量，大力发展优质、高产、高效农业，促进农业产业化经营，实现农业的可持续发展。农业综合开发项目，是指在一定的时间和确定的区域范围内，为获得预期的经济、社会和生态效益，经农业综合部门批准，由项目建设单位组织实施，通过综合投入，运用综合措施，对农业资源进行综合开发的一次性投资活动。为使萧山区农业综合开发项目获得最大效益，寻找最合适的路径，笔者通过项目实施对农业综合开发前期工作进行深入研究。

1项目前期工作中影响工程实施的主要问题

项目前期工作是指建设项目从项目建议书到开工建设之前所进行的全部工作，是整个项目建设程序中一个非常重要的阶段。一般包括项目选择、现场踏勘、规划设计、政策处理、专家评审、开工动员等各个阶段，哪一个环节出问题都会影响项目的顺利实施。当前，在前期工作中难度较大、影响项目顺利实施的问题主要来自项目镇、村和施工单位。

（1）初步规划毛糙，有的项目镇分管领导和经办人员强调工作重心多，没有时间深入项目区仔细踏看，而是在航拍图上量长度，在办公室里搞规划，闭门造车，脱离实际，以致能做工程的位置和数量与规划图出入较大，在实施中变更频繁；

（2）个别村干部自己想做工程，不达目的就不做协调工作，甚至设置障碍，阻止进场，逼迫中标单位让位；

（3）有的村民私心严重，工程规划碰到他的土地、庄稼、设施，就漫天要价，想趁机捞一把，你不答应他的要求，他就不让你做工程；

（4）材料采购困难，特别是石料，由于政府控制开采，很难满足当地工程建设需要，如戴村2008年项目做防洪堤所需外贴石料有一部分要到桐庐、富阳去采购，既影响进度，又增加成本；

（5）项目资金多处分享，农发办按农发预算定额确定工程造价后，财政审价要适当降一点，招投标要统一下浮10%，中标单位要向施工承包者收取10~15%的管理费，最高收取20%，有的施工单位感到无利可图，接了工程也不敢去做。这些问题如果不能及时解决，就会直接影响工程建设的进度，如在南片乡镇实施的2007、2008年山区中低产田改造项目就是因为上述问题导致工期普遍延误，最慢的河上镇延迟到第四年才完成。

2如何做深做细项目前期工作

农业综合开发是一项系统工程，从申报项目到竣工验收，需涉及到多个部门、多个环节，做深做细项目前期准备工作显得特别重要，因为前期准备是项目实施的前提和基础，如果前期准备工作不深不细，没有做到位，就会导致项目实施中问题多、变更多、在协调和变更上花的时间多，直接影响项目的正常实施。为了加强对农业综合开发土地治理项目的管理，区农发办在2008年就制订了《萧山区农业综合开发土地治理项目流程及各个环节的主要做法》，按照国家、省农发办有关项目管理要求，结合本地实际，把农业综合开发工作流程分为前期准备、申报立项、工程招投标、工程实施、竣工验收、建后管护等六个阶段，突出了对前期准备阶段的工作要求，具体从三方面入手，做深做细项目前期工作。

2.1先把项目申报前的工作做到位

项目申报前的工作是由项目镇、村和区农发办共同完成的，从初步规划到专家评审，自下而上进行。首先召开规划设计动员大会，有区级有关部门、设计单位、项目镇分管领导、项目实施小组成员参加，统一工作计划，提出规划设计要求，同时要求项目镇、村组织实地踏勘，详细掌握项目区情况，在此基础上拿出符合项目区实际和建设需要的初步方案；然后由区农发办派人到项目区实地核实，绘制现状图和规划图，编制可研报告；最后邀请区农业综合开发领导小组成员单位及有关专家对项目进行评审。在这个阶段，区农发办要考虑五个问题，对镇、村提出5点要求：

（1）考虑到对项目建设的组织领导，要求项目镇建立领导小组和实施小组，正式行文上报农发办；

（2）考虑到群众自愿的原则，要求项目村提交要求立项的书面申请、由村民代表签名的要求开发的会议纪要以及村干部不强揽工程、不强派机械、不强销建筑材料的书面承诺；

（3）考虑到自筹资金的落实，要求项目镇正式行文对保证自筹资金到位作出承诺；

（4）考虑到实施中少变更、不变更，要求镇、村干部深入项目区，走遍田头地角，逐条丈量，提供准确数据；

（5）考虑到项目工程的整体性，使路、渠、沟能够贯通，要求项目单位顾全大局，打破村界、组界，统一规划。

2.2按问题涉及范围明确责任，做好协调工作及时做好协调工作，尽快解决实施中遇到的各种问题（包括项目实施前需要解决的政策处理和青苗赔偿），为施工到位排忧解难，创造良好的施工环境，是项目管理部门、项目建设单位的共同责任和应尽义务，也是项目顺利实施的有力保障。为了防止互相推诿，互相扯皮，区农发办明确规定，涉及到一个村的问题由村干部负责协调；涉及到两个村以上的问题由镇政府出面协调；涉及到两个镇以上的问题由区农发办牵头协调。这样按照问题涉及范围分级协调，有分有合，互不推诿，协调效果比较明显。如2010年度戴进中低产田改造项目的戴村项目区，由于占地和青苗赔偿费没有落实，工程迟迟不能动工，本来应该由镇政府出面协调，区农发办得知镇里协调有困难，就主动上门，与镇主要领导进行沟通，落实赔偿费用，终于使久拖不决的问题得以解决，并立即进场施工，赶上了进度。

2.3按制度、规程办事，规范项目前期工作

萧山区对农业综合开发项目和资金管理，一直坚持按制度办事，实行规范操作，早在2005年就将16个制度性文件汇编成册，发到项目单位。随着时间推移和上级政策的变化，考虑到有些内容已不适应新时期项目和资金管理的要求，从去年年初就着手对原《政策文件汇编》进行修改完善，对近年来新出台的制度性文件进行收集整理，到去年六月份共收集22个文件，形成了新的《政策文件汇编》。在项目实施前把《汇编》发给项目单位和有关管理人员，做到项目未动，制度先行，使项目单位从前期工作开始就有章可循，有据可依，把各个环节的工作做得规范、合理、可行。进行深入调研分析，根据省政府部署，我区在全面开展标准农田地力调查的基础上，已从2009年起实施“千万亩标准农田质量提升工程”。计划通过10年努力，有序有效提升标准农田质量，确保标准农田真正具备吨粮能力，确保全区粮食生产能力，同时，探索建立农田质量管护长效机制，切实增强农田综合生产能力，为萧山区农业转型升级夯实基础。

3做深做细项目前期工作的成效

萧山从1990年实施第一期国家农业综合开发项目，到2011年底，已连续立项19期，先后实施土地治理项目25.5千万平方米，其中滩涂造田3.3千万平方米，中低产田改造22.2千万平方米。累计投入资金2.6亿元，其中省以上财政资金1.1亿元，萧山财政配套1亿元，其它为群众自筹资金。在项目区共建成排灌泵站660座、机耕路947公里、渠道914公里、排水沟1131公里、渠系配套建筑物数以万计。纵观20年来农业综合开发土地治理项目取得的成绩，可以概括为“四个最”：一是持续时间最长，连续20年，年年有项目；二是扶持范围最大，从围垦到内地覆盖全区；三是投入资金最多，累计投入2.6亿元；四是从中受益最广，项目区内90%以上的农户得到实惠。此外，在整合项目、整合资金过程中，区农发办还组织实施土地整理项目，建设标准农田，从1998年到2006年共建成标准农田39.3千万平方米（其中14.9千万平方米与农业综合开发土地治理项目拼盘实施），新增耕地5.78千万平方米，按有关政策规定获得建设用地折抵指标3.47千万平方米，对萧山经济、社会的发展作出了较大贡献。以上所取得的成效都得益于做深做细项目前期工作。同时做深做细项目前期工作还有利于减少工程变更，减少事件发生，促进廉政建设。在具体工作上从4方面加以控制：

（1）要求项目镇、村在实地踏勘和初步规划时坚持实事求是，做到规划一步到位，工程数量准确，尽量不留变更余地；

（2）严格控制工程变更，对确实需要移位、增量的工程，做到先申请再实施，要区农发办、项目镇、项目村三方到场认可并出具书面批复后才能实施，对擅自变更或先斩后奏的工程一律不予认可；

（3）在竣工验收时采取全面核对和随机抽查相结合的办法，坚持多做不补、少做要扣的原则，特别注意以旧抵新工程、隐蔽工程和长度（数量）出入较大的工程，该扣则扣，不给套取项目资金的机会；

（4）农发办干部职工严格自律，在确定项目时，征求、听取项目镇、村和有关部门的意见，并在网上进行公示；研究讨论工作制订了《主任议事规则》；项目规划设计、审价、招投标委托有关单位或中介机构；与施工单位签订廉政协议；工程变更、验收扣款都集体讨论，形成文字资料；工程决算、资金拨付严格按规定办理。

由于坚持从源头抓起，从自己做起，从多方面控制，从而保证了项目资金专款专用，也保证萧山实施农业综合开发20年来没有在项目和资金管理上出问题。因此说，做好项目前期工作，既有利于项目顺利实施，也有利于加强廉政建设。