深圳电改打开电力市场化的崭新门窗

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踏入深水地带的中国经济改革脚步再进一程。按照国家发展和改革委员会的最新批复，深圳市作为全国首个监管周期电网输配电准许收入和输配电价试点城市开始实施新电价机制，此举标志着我国艰难推进了10余年的电价改革迈出实质性步伐，同时意味着电力市场化改革收到破冰的功效。

根据发改委的核定，2015年至2017年深圳市电网输配电价水平分别为每千瓦时0.1435元、0.1433元和0.1428元，比2014年深圳电网实际购电、售电价差每千瓦时0.1558元下降1分多钱，并逐年有所降低。据深圳供电局有限公司预测，2015年至2017年该公司的销售电量分别为778.45亿千瓦时、811.02亿千瓦时和846.71亿千瓦时，以此测算，为期三年的监管周期中深圳电网环节收入累计会下降超24亿元。为此，国家发改委要求广东省发展改革委根据2015年输配电价水平降低情况相应下调深圳市销售电价。

按照上下游环节划分，我国电力管理体制由发电、输电、配电和售电四个层级组成，其中发电企业生产电力并将电力卖给电网企业，形成上网电价;电网企业负责电力的输送调配形成输配电价，电力用户购买电力形成销售电价。在这三种价格体系中，上网电价和和销售电价由政府决定，输配电价实际包括在销售电价中，反映出来的实际是上网电价与销售电价的差额。本着“打破垄断、引入竞争”的原则，13年前国务院颁布了《电力体制改革方案》（国发 [2002]5号文件），确定了电力行业“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的改革路径和目标，但最终却收效甚微。

从上游来看，尽管存在着中国华能、中国华电等五大中央发电集团，各地还有多个大型发电企业，竞争格局已成，但由于上网电价的被管制，作用于发电企业的市场力量十分式微，热热闹闹的厂网分开最多是一个不彻底的外部手术。至于输电和配电环节，主辅分离未见端倪，输配分开也杳无音讯，国家电网依然一股独大，而且决策层也始终没能确立一套合理的输配电价标准及核定方法。落实到售点终端，电力用户自然就很难通过竞争买到便宜的电力，而为了降低电力用户尤其是居民用电的成本，国家又不得不针对不同种类电价进行交叉补贴，由此导致竞价上网以及电价市场化遥遥无期。

不难看出，电网企业实际上是传统电力体制的最大受益者。一方面，通过国家压低上网电价让电网企业廉价采购电力，另一方面依靠国家补贴电网企业还能将电力高价卖出，这种低买高卖的差价形成了电网企业巨额的垄断利润。以沿海地区的广东为例，工业用电价为每千瓦时0.944元，上网电价为每千瓦时0.502元，电网公司毛收入率竟高达46.82%，远高于国际电网公司平均28%的水平。再以内陆地区的宁夏为例，分布式光伏并网发电项目国家电价补贴为每千瓦时0.359元，居民电价每千瓦时0.448元，但分布式光伏发电卖给电网公司，上网电价只有每千瓦时0.236元，电网公司毛收入率高达47.32%。而宁夏一般工商业用电价为每千瓦时0.744元，电网公司毛收入率竟高达68.28%，不仅是国际平均水平的一倍以上。可以说，电网企业的暴利不仅高于国内银行业坐吃高额存贷差的利润，也远高于“两桶油”所能获得的垄断利润。

问题的关键在于，电网企业通过低买高卖形成的暴利不仅严重制约了国民经济的健康发展，而且压制了国民生活品质的提升。中国是一个制造业大国，工业制造业用电量占全国总用电量的80%。电网公司高额利润已经真真切切地打击到了中国制造业，而且高于居民用电价格近1倍的工业用电价格，事实上是使得工业产品最终将高电价转嫁给了国民。某种意义而言，电网公司是通过对全体国民的隐形“征税”滋养着电网这个庞大的特殊利益集团。

基于此，输配电价就成为新一轮电力改革最需要突破的地带。按照国际经验，电网企业具有自然垄断性，因此，改革之后依然需要对输配电价实行政府控制，但不同的是，新电改方案之下电网企业不再通过低买高卖的差价形式获取利润，而是通过收取过网费的获得收入，同时输配电价则按“准许成本加合理收益”的方式确定，这样，电网收入就与发电、售电价格高低无关;相应地，政府对电网企业的监管将由现行核定购电售电两头价格、电网企业获得差价收入的间接监管，改变为以电网资产为基础对输配电收入、成本和价格全方位直接监管。

当然，即便是按照“准许成本加合理收益”确定的输配电价，也主要限定在公用事业、公益和自然垄断领域，其他领域电价则完全放开。由于发、售电价与电网收入毫无关联，电网公司与发电企业及售电企业就不存在利益之争，电网公司必然无歧视地对发电公司和电力用户开放，因此，新电改方案在售电侧环节“允许符合条件的高新产业区或经济开发区组建独立的售电主体直接购电、允许社会资本投资成立独立的售电企业、符合条件的发电企业投资和组建售电公司进入售电市场，允许拥有分布式电源的用户或微网系统参与电力交易，鼓励供水、供气、供热等公共服务行业和节能服务公司从事售电业务”，从而完全实现了电力终端即售电价格的竞争性定价，相应地，未来电力用户的消费价格就会呈现总体下降趋势。

显而易见，新的电改方案贯彻了“管住中间，放开两头”的基本原则，在真正实现厂网分开、输配独立定价的基础上，既放开了发电计划（政府将不再制定发电计划），也放开了电力价格（除输配电价由国家核定之外），同时放开了配电侧投资的空间（新增配电网允许社会资本进入），并且输配电环节长期存在的行业垄断得以破除。对于电网企业而言，它必须注重成本核算和电网运营效率;对于发电企业和电力用户来说，二者有了更大的选择权，电价也可以由双方协商或市场竞争而定;对于整个电力资源的配置而言，能够实现公益的归公益，市场的归市场，从而构造出均衡而良性的电力市场格局。

当然，与5号文件提出的“主辅分离、输配分开”相比，新电改方案只是提出“逐步向符合条件的市场主体开放增量配电投资业务，鼓励以混合所有制方式改革配电业务”，措辞上要保守很多，由此也可以看到，输配分开和调度独立暂时没有列入此轮改革任务。之所以这样做，对于顶层设计者而言，一方面并不希望因为输配业务分离而产生更多的行政管理机构，另一方面更关注的是改革实际效果，即只要能够形成竞争性的电力管理体制，形式上的机构与职能重组其实并无多大的实质性意义。

（作者系广东技术师范学院天河学院经济学教授）