我国环境影响评价中公众参与的问题研究
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1.引言
环境影响评价指的是在某一地区对环境可能造成影响的重大工程建设、规划、或城市的发展和建设、在对区域的规划等活动进行以前，对该项活动所可能造成的对周边的环境影响情况进行调查、检测和分析，并通过此次调查提出可行的措施和方案。从而达到经济发展与环境保护相协调的目的，使环境机关对环境价值考虑科学化、民主化、制度化、职能化。
公众参与作为环境影响评价中的重要内容，也是是环境法的基本原则之一。环境影响评价中的公众参与是指在环境影响评价程序的不同阶段，开发单位、环评单位、评价组织及审核环境影响评价的机关以外的其他相关行政机关、非政府组织、团体、地方政府、学者专家、当地居民等有权通过一定的程序和途径参与与环境影响评价有关的活动，使其符合广大公众的切身利益，防止拟议的立法决策、规划和具体的开发活动等损害生态环境。
1991年我国在亚行提供赠款的环境影响评价培训项目是我国环境影响评价中的公众参与的起。而公众参与问题明确提出则是在1993年，国家计委、环保局、财政部、人民银行联合了《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》。1997年《环境噪声污染防治法》实施，规定建设项目所在地单位和居民的意见应写入环境影响报告书。2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》的颁布与施行，使得公众参与成为环境影响评价制度中的正式程序。
公众参与作为环境影响评价的一个中心环节，这对环境保护评价的民主性具有十分重要的意义，而我国在这个方面的工作中，公民参与往往只是表现在形式上。
表面上来讲，公民参与环境影响的程序不存在着什么问题。但事实上公众表现的作用并不明显。由于公众对环境情况的信息多依靠相关单位提供，对具体情况缺乏了解，再加上审批部门及环评机构的非中立性，使得环境信息的真实性和全面性无法保证。仅仅凭借问卷调查，且问卷由相关单位设置，无法全面反映公众意见。而且，无论公众赞成或是反对拟议项目的建设，基本上环境影响评价的结果都是通过。也就是说公众的环境意见并不是最终结果的依据。
3.国外环境影响评价公众参与现状
3.1美国
美国环境管理战略的一个显著特点是整个环境影响评价报告的制定与实施的全过程均有公众参与。NEPA规定环境影响评价制度作为美国的环境政策，联邦政府在进行所有的立法建议或者是其他重大建议的决策前，都会对环境产生的影响进行评价和估算。而编制环境影响评价报告的必经程序和内容包括了编制环境影响评价报告书，征求公众意见并进行公众评议。
美国环境影响评价中公众参与具有下面特点：1、进行参与评价的现实性。公众参与的进行基本上是在环境评价的报告定稿之前，所征求的意见包含有：被授权制定和实施环境标准的适当的国家和地方机构、任何申请人、公众、利害关系人，并规定在任何情况下，90天内其他任何机构或个人都可对最终的环境影响评价报告表示意见。2、参与评价对象的广泛性。包括官方政策、正式计划、规划、对人类环境产生重大影响的立法活动等。3、参与评价的有效性。1978年5CEQ条例对公众参与意见的反馈部分规定：个人及集体的意见都应积极回应，且意见采纳与否都在环境影响评价报告书中或勘误表中写出。
3.2日本
日本 1997 的《环境影响评价法》将公众参与程序引入，并规定在进行大规模的开发项目时，经营者要进行环境影响评价，通过说明会、听证会来听取居民意见，并将根据公众反馈结果来获得项目许可证。日本参与环境影响评价的范围较广，公众介入时间早，参与评价的公众较广泛，如相关机关、学者和普通个人、团体及专家。此外，对环境产生潜在不良影响的违反环境影响评价制度的行为，公众可以进行诉讼。
3.3世界银行
世界银行的环境影响评价的公众参与的特点是公众参与贯穿于从立项到环境影响报告书的全过程。主要包括在立项前，信息公开；环境影响评价开始时，举行相关会议；对环境评价草案，全面征求意见；对最终报告书形成时，举办听证会和讨论会。其最突出特点是：公众较早介入。
4.国际环境中环境影响评价过程中的公众参与给我国的启示
4.1完善公众参与环境影响评价的法律法规体系
我国现行的立法中，比较强调国家在环境保护上面的权力，而忽视了公民的环境保护权，这样就导致了公民在环境保护要求上缺乏必要的法律依据，因此，公民的环境保护积极性受到了很大限制。所以，必须要加快制定和完善环境权利方面的立法。
4.2 拓宽公众参与环境影响评价的主体范围
确定公众参与的主体范围时，进行利害关系人和政府的双向寻找。一方面，对可能受影响的单位、社团以及公民，环境行政主管部门应向其发出公告，告知其可以行使的权利。另一方面，应当实现信息公开透明化，借助新媒体如新闻会、微博等形式向社会广为公布相关信息，保障公民可发表意见。
另外，我国政府应当鼓励环保组织 NGO，以代表公众参与环保活动。首先，通过相关法律规定，来保障环境组织的法律地位。然后，政府和行政主管部门应当主动在公众参与环节征求其意见。最后政府部门可设立民间组织和政府组织的联合机构来方便NGO 活动开展，使其监督功能充分发挥。
4.3 扩充公众参与环境影响评价的方式与时机
应该拓宽公众参与时段，立项阶段、界定评价范围阶段、环境影响报告书草案编制阶段以及报告书定稿阶段等四个阶段都应该有公众的参与。同时采取多种方式保障公众参与，如在居委会或村委会设立环境信息中心，相关项目信息，并由专业部分负责公众意见调查与收集；
4. 4完善公众参与环境影响评价的保障机制
公民对建设单位不予采纳的行为可以向有关环保行政部门提出申诉，而环保行政主管部门则必须要给出书面形式的审核结果。当公众认为该结果不成立时也有向上级行政主管部门申诉的权利。与此同时，若相关部门没能尽到相应的审查义务，公民则可以向其上级部门或是相关纪检部门提起申诉。
4.5完善全民参与环境影响评价
开展对公众的、尤其是中小学生的环境保护意识教育工作，从而从根本上提高公民的环境保护意识，让公民能够自觉参与到环境保护决策中，充分运用法律的武器来为了权利而斗争。（作者单位：北京师范大学环境学院）
参考文献
[1]Moorman JL，Ge Z. Promoting and Strengthening Public Participation in China's Environmental Impact Assessment Process： Comparing China's EIA Law and US NEPA[J].
[2]Harashina S. EIA in Japan： creating a more transparent society[J]. Environmental Impact Assessment Review， 1998， 18（4）： 309-311.
[3]Harashina S. EIA in Japan： creating a more transparent society[J]. Environmental Impact Assessment Review， 1998， 18（4）： 309-311.
[4]包君. 论环境影响评价中的公众参与制度[D].西南交通大学，2012.