新区域主义视野下我国大都市区协作治理探析

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摘要：近年来，当代中国逐渐呈现出长江三角洲大都市区、珠江三角洲大都市区和京津冀大都市区发展的态势，据此，在新区域主义视野下研究我国大都市区协作治理，从中得知我国大都市区协作治理的协定基础、机制运行和合作评估。

关键词：新区域主义；大都市区；协作治理

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.16723198.2017.17.062

1从旧区域主义到新区域主义：西方大都市区治理的机制变迁

在大都市区发展的各个阶段，大都市区治理所需要解决的难题各异，抑或起码其偏重是有差异的，构成了大都市区治理机制的变更。

1.1政府模式

产生于20世纪50年代的巨人政府坚称，大都市区形成有两个前提，人口群集和构成了有共同利益的单一社区，只有单一的政府才能整合这些利益，即“一个大都市区，一个政府”。然而，大都市区通常被分为许多小政府，使得公共服务很难满足公民特别是弱势群体的生存与发展需要，而且政府过多的集体行动，导致社区的公共利益实现困难，甚至会导致社会的动乱和瓦解。所以，大都市区福利的有效实现必须依靠一体化的政府结构，治理主体多元化难以实现大都市区治理目标。

1.2多中心治理模式

虽然与巨人政府理论同时期诞生，但到80年代末期多中心治理论才达到一统天下的巅峰。多中心治理模式，以公共选择理论为出发点，主张在大都市区治理应该是分权而非集权。公共选择学派的学者认为，大都市区自身包含的众多地方政府构成了大都市区的多中心治理体制，居民通过“以脚投票”方式选择偏好居住地更加便利，大都市区政府间更有动力去提高公共服务质量。

1.3新区域主义模式

上世纪九十年代，大都市治理新视角开始形成――基于北美洲、西欧大都市圈治理的实证研究――新区域主义。新区域主义根植于大都市区中，是以跨区域公共事务治理和协作网络为基础的治理理论，重在研究和解决区域可持续发展和均衡发展问题，如环境污染、种族隔离、发展差距等。

这时期，理论家和实践者们的注意力不是集中于尝试建立一个大区域政府，而是更关注区域治理，更侧重于过程而不是结构，其注意力从大都市区治理的正式结构转向利用政府组织与非政府组织之间的志愿合作机制来解决大都市区问题，他们正试图制定一系列涉及私营部门和非营利部门在处理区域事务时同政府互动合作的过程。新区域主义觉得，大都市区治理目标的有效实现，政府与非政府组织之间需要越来越多地互动协作。

2中国三大都市区的合作议题分析

2.1京津冀大都市区――空气污染治理议题

近年来，京津冀大都市区空气质量异常，其出现的雾霾污染问题令人胆战心惊。根据环保部公布公布的数据显示，在过去的2016年里，京津冀大都市区集齐了空气质量排名最差的前10个城市，而且，京津冀大都市区的城市中有13个的空气质量达到合格及以上标准的天数大约为六个月。面对这种空气质量异常问题，京津冀大都市区采取合作治理措施。

第一，形成了区域合作治理的基本共识，签订了一系列合作协议。2014年，京津冀三地签署了区域合作治理框架协议，主张京津冀大都市区树立“绿色发展、生态发展”意识，增强防范和治理环境污染的意识与能力。其次，区域合作治理的组织机构初步建立。京津冀大都市区空气污染防治协作小组于2015年成立，其工作目标在于通过创建重污染应急、信息共享等合作机制，强化区域空气污染治理的联动合作程度与进程。最后，区域合作治理相关机制已经建立并得到深化。

2.2长三角大都市区――高等教育合作议题

长三角大都市区汇聚了我国最为充足的高等教育资源，高等教育发展在全国起着带头作用。长三角大都市区聚集了许多优秀高质的高等教育资源，如“985”大学、国家重点实验室等，拥有一批在全国甚至全球范围内具备吸引力、核心竞争力和影响力的教育品牌，产生了一定的教育品牌效应，在长三角大都市区教育联动背景下，三角大都市区采取合作治理措施。

首先，政府部门间在高等教育联动发展议题上签署了多种协议，进行了各类合作。两省一市政府部门经由互访、对话和与会等形式，签署了多种合作协议，就合作范围、沟通形式等产生共鸣，达成共识和促成合作意向，为长三角大都市区教育部门、机构、学校等合作与协调提供指导。其次，若干沟通机制在有关政府部门与社会机构之间已经创设，已初步创建整合与联动发展议题相关的基本制度和组织体系。政府部门、社会团体以及公民定期合作举办的各类教育发展论坛、教育协作会议等，共同构建高等教育发展联动的交流平台。最后，教育研究和科学研究机构开展了多方面合作，教育研究与科学研究机构还自愿在同行人员间开展沟通交流合作。

2.3珠三角大都市区――产业结构合作议题

产业结构合作议题在珠三角大都市区如火如荼地进行着，其重要表现形式为产业转移。2005年3月，广东省政府出台的《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》，是珠三角大都市区产业转移的纲领性文件，是广东省最早颁布的产业转移相关政策文本，其明确珠江三角洲产业转移议题，并对产业转移园区建设的基本原则、扶持政策等指明了大致方向。

珠三角大都市区的产业转移主要平台是产业转移园的建设，到2017年初，广东省共有83个产业转移园，其中珠三角大都市区共8个，惠州有3个，惠州产业转移园的转出地均是东莞，肇庆有5个，肇庆产业转移园的转出地有中山（2个）、佛山（2个）、广州（1个）。产业转移园的数量不多，但是影响巨大。产业转移园的建设，对珠三角地区产业结构升级乃至整个广东省的产业升级和转移、建设和优化起着重要作用。珠江三角洲大都市区各级政府已经认识到，产业转移是实现产业优化和升级，构建现代产业体系，经济转型、和谐发展的首要途径。

3新区域主义对三大都市区的合作议题的解释力

3.1协定基础：现实需求下的共同利益

三大都市区的合作议题，不是突发奇想出来的，而是基于现实需求下的共同利益，是根据现实需要制定出来的。

京津冀大都市区中，北京的空气污染源是汽车尾气，天津是工业排放，河北是煤炭燃烧。但是，他们面临着同样雾霾的问题。

长三角大都市区高等教育具有区域特色，发展程度高于全国平均水平，但是，高等教育规模与质量之间存在不协调关系等，阻碍了高等教育领域的深入发展。

珠三角大都市区产业依然置于全球产业链的最低端。想要实现珠三角大都市区的产业升级与优化，市场自发的产业转移没有条件，就只能依靠政府力量进行推动了，产业转移园的建设就是其必然选择。

3.2机制运行：联动合作，政策引导

从2012年至今，在中央的指示下，京津冀大都市区协调与合作颁布了空气污染治理政策。2013年9月，环保部、工信部等6部门联合了《京津冀大都市区大气污染防治计划》，其中强调控住工业污染废弃排放，淘汰污染严重企业，调整和优化产业结构；2014年9月国家发改委公布了《京津冀大都市区煤炭燃烧工作方案》，积极引导村民淘汰燃煤小锅炉，削减城市居民生活用煤量，推广“煤改气”；汽车尾气治理方面，三地对汽车实行号牌摇号与单双号限行政策，加强交通管理管制，提出绿色出行和公共交通。

长三角大都市区两省一市在区域高等教育动发展改革方面进行了探索和创新，是有政府政策引导的，2003年至2016年间，两省一市政府共举办了八次“长三角教育协作会议”，签署了多项与高等教育相关的协议。已经逝去的七年时间中，长三角大都市区高等教育联动发展持续强化，前后有47份合作协定达成，合作施行了四十余个项目，大约有400名本科生跨省跨校学习，实行学分互认。“长江三角洲教育会议”于2016年12月举行，两省市就共同签署了《关于共同推进长三角大都市区教育国际合作的协议》《长三角大都市区医药类院校联盟协议》等3个关于高等教育的省际协议。

要突破珠三角大都市区的发展瓶颈，实现珠三角大都市区的产业升级与优化，市场自发的产业转移没有条件，就只能依靠政府力量进行推动了，我们也因此看到，2003年以后，广东省政府不断颁布产业转移相关政策。2016年12月6日，广东省财政厅颁布财政扶持政策，统筹安排210亿元，鼓励技术密集型的珠三角大都市区企业产业转移，经由政府和市场的双重作用，激励地方政府和企业。

3.3合作评估：有所成效，问题突出

通过多年努力，在系列区域合作治理措施执行后，京津冀大都市区的生态环境明显优化，长三角都市圈高等教育联动发展议题初见成效，广东产业转移园在近年来发展迅速，成绩令人瞩目。但是，我们仍然可以看到，三大都市区合作治理存在诸多问题。

首先，区域协调渠道过窄。根据新区域主义理论，大都市区治理目标的有效实现，政府与非政府组织之间需要越来越多地互动协作。那么，区域协调治理主体，既有区域政府，还应将市场、社会组织及公民囊括其中。因为各级政府未能及时更行观念和治理工具，深受传统公共行政的影响，政府间的区域协调途径狭窄，导致政府与其他治理主体协调机制通畅性不足。

其次，各治理主体已经形成基本共识，但是到实施阶段就举步维艰，缺乏有效落实。究其原因，主要是体制，尤其是地方保护性法规、行政区划壁垒、政府部门职能界限、管理及评价体系不同等因素使然。

最后，环境建设滞后，难为区域协作治理提供有效支撑。三大都市区尚未形成政府和社会各界共同支持、关心参与的推进氛围和区域大环境，难以为区域协作治理有效支撑。

4结论

新区域主义是在巨人政府理论和多中心治理理论争论的基础上，产生的新治理模式。新区域主义的研究对象是各级区域，目的在于通过系统的建设，区域内各主体联合，共同协商合作，解决区域发展中的公共问题，提高区域竞争力，促进区域一体化。

本文在新区域主义视角下，分析我国三大都市区治理情况，通过研究可知，我国的区域治理效果明显，但仍保持区域政府管理的垂直官僚体制，缺乏政策网络，治理主体结构和治理工具相对单一等。因此，在中国大都市区协作治理，仍然需要持续完善区域合作战略与方法，发展区域合作途径。

参考文献

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