对农业综合开发项目资金管理机制的分析
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摘要：当前农业综合开发项目资金管理中存在着资金投入分散，多头管理、资金拨付不畅，执行进度较慢、项目库建设薄弱、财政支出绩效评价工作体系不健全且进展缓慢等问题，一定程度上影响了财政资金的使用效益和公共财政职能的发挥，为此，要以提高财政资金管理绩效为目标，建立一套科学的资金管理机制，以促进农业综合开发项目资金使用效益的提高。
关键词：农业综合开发 项目资金管理 项目库建设 绩效评价
一、当前农业综合开发项目资金管理中存在的主要问题
（一）投入分散，多头管理
我国政府支农资金包括基本建设投资（含国债资金）、支援农村生产支出、农业综合开发支出、支援不发达地区支出、农产品政策性补贴支出、农业生产资料价格补贴等十几大类。资金来源分散，管理制度和要求不统一，支付方式、渠道和对象分散，使得一部分资金在支付过程中处于监管之外，难以保证资金按照规定的使用方向合理、规范地运行，不仅加大了资金的监督管理难度，而且增加了监督管理的成本，影响了支农资金的使用效益。
（二）资金拨付不畅，执行进度较慢
总体来看，近年来财政农业综合开发支出稳定，支出进度相对较快。但也存在市县财政部门资金拨付进度偏慢的问题，分析原因，既有农业综合开发项目施工受季节影响较大等客观因素，也有农业综合开发项目管理环节较多等主观因素。支出进度偏慢不仅会影响农业综合开发项目的顺利实施，特别是在国际金融危机，稳增长、扩内需、调结构、惠民生的大背景下，也影响着中央和省上宏观决策的贯彻落实。
（三）项目库建设薄弱，建立不科学
一是对项目库建设工作还不够重视。二是储备项目的前期工作深度不够，项目前期工作质量不高，一些项目与规划脱节，对申报争取项目造成不利影响。三是项目库中的项目储备太少，特别是缺乏能够形成较强发展支撑能力的重大项目，缺乏有竞争力、有吸引力的优质项目，满足不了经济社会发展的需要。四是项目管理不到位，一些部门和单位的项目库存在重建设、轻管理的现象，缺乏有效的信息反馈与交流，项目库得不到及时的更新和维护。五是一些项目库与项目申报等实际工作脱节，没有得到有效利用。六是项目管理人员的业务水平也参差不齐，有的缺乏项目管理知识，有的不熟悉软件操作。
（四）绩效评价进展缓慢，工作尚不到位
近年来，各方面都在大力推进财政支出绩效评价工作，仍然存在着制约绩效评价有效开展的几方面因素：一是缺乏独立的财政支出绩效评价综合管理机构。二是未构建规范的指标体系。三是支出评价内容不完整。四是支出评价结果约束乏力。
二、健全农业综合开发项目资金管理机制的对策
（一）确定农业综合开发模式，集中使用支农资金
以农业综合开发项目为平台，整合资金支持新农村建设是农业和农村经济发展的需要，也是农业综合开发事业发展的需要。原因在于：一是农业综合开发坚持综合性的开发方式，有利于促进农业经济效益、生态效益和社会效益的整体提高。二是农业综合开发始终坚持因地制宜的原则，坚持按自然规律和经济规律办事，着力发展具有区域特色的主导产品和支柱产业，有利于形成区域化、专业化、规模化的生产格局。三是调动农民和社会各方面的积极性，形成多渠道、多形式吸引和增加投入的良好局面。四是农业综合开发形成了一套较为完善的资金和项目管理机制。五是农业综合开发形成了一套卓有成效的管理体制。
（二）明确项目建设目标，加强项目库建设
农业综合开发项目库建设的前提是选择好的项目进入项目库，为下一步项目评审、上报及实施打下坚实的基础。一要按照发展建设的要求选择项目，明确重点区域和重点项目，围绕优势特色产业，推进规模开发、集聚开发，并有机整合农业综合开发各类项目以及其他农口部门项目，突出重点，集中投入。二要积极做好项目的储备和申报，对预期明确、前景良好、典型性强的项目加大扶持力度，进行连续建设，坚持以建设高标准项目区为目标，以市场为导向，以效益为中心，以科技为支撑，依托资源优势、产品优势和地方特色。三要引入竞争机制，对基层干群积极性高、领导力度大以及土地规模流转有基础、农业结构调整有思路、财政配套资金有保证、自筹资金能落实、项目和资金管理水平高的地区给予优先入库。
（三）推进项目和资金对接，加快资金支出迸度
农业综合开发项目与资金管理缺乏对接是影响支出进度和资金使用效益的重要因素。为此，一是要提前申报和筛选项目，为加快支出进度奠定基础。二要及时批复下达项目计划。三是要提高资金拨付效率，中央资金应在最短时间内下达至省，省级财政部门应及时下达地方立项项目资金的预算指标，并根据项目计划，先行拨付县级财政配套资金。四是加强动态监控，地方各级财政部门要利用财政管理信息系统，加强对农业综合开发项目支出进度的动态监控，及时汇总并定期通报农业综合开发资金支出进度和使用情况，督促下级财政部门加快资金拨付进度。
（四）推进绩效评价，实行奖优罚劣
建立以考核绩效为目标的跟踪评价机制。一是项目实施期间，对项目建设和资金使用等情况进行专项检查、综合性检查等中期检查；项目竣工后，进行省级验收，国家农业综合开发办公室每3年进行一次验收考评。二是全面进行检查和验收考评工作，内容既要包括资金的使用和管理情况，又要包括项目建设任务与主要经济技术指标的完成情况、工程的运行和管护情况；既要包括对项目建设单位的考核，又要包括对各级农业综合开发办事机构的考核；既要包括资金使用的安全性和规范性检查，又要包括资金使用的有效性评价。三是财农业综合开发项目进行验收考评时，既要查看账簿和档案，又要深入项目区进行实地勘察；既要根据资金到位和拨付情况进行量化打分，又要根据项目建设情况进行综合评价。
（五）以财政报账为核心，规范财务制度
根据农业综合开发“按项目管理”和“投入方式多元化”的特点，一是明确对财政无偿资金实施县级财政报账制度，改变过去拨付到项目乡镇的做法，减少资金拨付的中间环节，提高资金使用效率；二是明确“专人管理、专款专用、分账核算”的农业综合开发资金管理原则，保证资金的明晰核算；三是明确对土地治理项目实施招投标制、工程监理制、项目法人制、资金和项目公示制，增强资金使用的透明度，实施工程预决算和资产管理制度，为项目的成本分析和工程的顺利移交创造条件；四是明确对产业化经营项目建立有偿资金延期还款和呆账核销制度，为实事求是地化解债务风险提供制度保障。总之，要通过加强以财政报账制为核心的财务制度体系建设，来完善农业综合开发资金监管机制，为农业综合开发资金的科学化、精细化管理打下基础。