天津市森林生态效益补偿制度现状、存在问题及对策
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摘 要：为保护公益林资源，维护生态安全，国家建立了森林生态效益补偿制度。本文通过4个方面分别介绍了森林生态效益补偿基金的范围、天津市森林生态效益补偿制度基本情况、天津市生态效益补偿工作开展中存在的问题及对策。
中图分类号：S718.56 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.08.028
Abstract： To protect the public welfare forest resources and maintain ecological security， the country has established forest ecological benefit compensation system. This article through four aspects respectively introduces the scope of forest ecological benefit compensation fund， the basic situation of forest ecological benefit compensation system in Tianjin， the problems and countermeasures exist in ecological benefit compensation work developing.
Key words： ecological benefit compensation； present situation； problems； countermeasures
为进一步加大对公益林的保护力度，规范森林生态效益补偿基金管理，财政部、国家林业局于2001年组织部分省区开展了试点工作。2004年，两部门正式制定了森林生态效益补偿制度，出台了《中央财政森林生态效益补偿资金管理办法》。
1 森林生态效益补偿基金范围
森林生态效益补偿基金是指中央和天津市依法设立用于公益林营造、抚育、保护和管理的资金。中央财政补偿资金作为森林生态效益补偿基金的重要组成部分，重点用于国家级公益林的保护和管理。天津市市级森林生态效益补偿基金，重点用于天津市市级公益林的保护和管理。
2 天津市森林生态效益补偿制度基本情况
2.1 天津市生态公益林基本情况
目前，天津市只有蓟县被纳入了生态效益补偿范围，其国家级和市级重点公益林总面积为1.32万hm2，涉及9个乡镇和3个国营单位。其中，国家公益林0.95万hm2：2004年，按照国家财政部、国家林业局《重点生态公益林区划界定办法》，八仙山自然保护区和于桥水库周边地区共计0.95万hm2公益林纳入了国家第一批补偿范围，主要包括国有林0.23万hm2，集体林10.71万hm2，个体林66.7 hm2，涉及9个乡镇，2个国营单位，7户农户。市级公益林0.37万hm2：2006年，天津市将长城保护区的0.37万hm2公益林纳入了市级重点公益林的补偿范围，其中国有林13.33 hm2，集体林0.37万hm2，涉及1个乡镇和1个国营单位。
2.2 天津市森林生态效益补偿制度执行情况
自2004年实施国家重点生态公益林补偿项目以来，天津市未发生一例征占用国家重点生态公益林情况，主要通过以下几项措施开展了保护工作。
2.2.1 制定公益林管护制度 依据财政部和国家林业局印发的《中央森林生态效益补偿基金管理办法》（财农〔2009〕381号）等办法，天津市蓟县相继制定了《蓟县重点公益林管护细则》、《蓟县重点公益林区护林员管理暂行规定》和《森林生态补偿基金单位及护林员年度考核办法》等各项管护制度。
2.2.2 加强管护队伍建设 为确保各项管护制度落到实处，结合国家公益林项目的实施，天津市蓟县建立健全专/兼职护林队伍，聘用45岁以下、责任心强、身体健康的专/兼职护林员190名。按照每人100～133 hm2的看护任务，将管护人员的责任区全部落实到山头，标注上图。对护林员，按照管护制定的规定，实行定期检查和考核。同时加强对管护人员的培训，提高人员素质。为加强队伍建设，有关乡镇和单位与林业行政主管部门签订管护协议，护林员与所在乡镇和单位签订管护合同，形成了县、乡、村三级护林网络，切实做好生态公益林资源保护工作。
2.2.3 实行年度考核制度 依据《森林生态补偿基金单位及护林员考核办法》，天津市蓟县对看护人员实行定期检查制度，每季度检查1次，年末自查1次，全年共检查5次，检查内容包括：护林员出勤情况调查，管护区“三禁”（禁垦、禁牧、禁樵）措施的落实，森林防火及病虫害监测情况，每次检查结果与资金拨付和护林员的工资挂钩，考核不合格的，按比例扣减管护资金。对管护责任心不强，不能按照护林员职责完成管护任务的护林员及时予以调整。
2.2.4 严格落实公益林林区保护措施 一是落实三禁措施，确保林区的安全。蓟县护林大队配合县林业派出所长期对重点林区逐乡、逐村、逐山头进行巡查，严厉查处在林区乱砍滥伐、滥捕乱猎、毁林开垦、上山放牧、采石取土、放牧毁林等一切不利于林木生长和损坏林木、灌草的活动。
二是搞好林区的防火工作。每年组织多次森林防火大宣传活动和各种防火培训班。同时完善防火基础设施建设，实施了林火自动监控系统建设项目，提升林区森林火灾预警系统的能力。
三是做好病虫害防治工作。及时增加了林区内的有害生物监测点，进一步扩大了监测范围，同时添置了新型防治设备――车载布撒器等病虫害防治设备，坚持定点监测预报并及时组织病虫害除治，确保了林区的安全。
2.2.5 加强宣传力度 为确保生态公益林管护效果，蓟县结合森林防火宣传，在重点公益林管护区及其周边地区采取多种形式进行广泛宣传。主要包括：一是将县政府根据国家和天津市关于生态公益林的法律、法规及政策制定的《加强林木资源保护管理规定》、《护林公约》等宣传手册印发到公益林区附近村户；二是在公益林保护区范围内及周边地区书写宣传标语，制作宣传板报，同时在集市设立宣传站，悬挂横标等，提高广大干部群众的自觉保护意识；三是利用广播、电视宣传媒体制作专题片，出动宣传车辆入村宣传，把公益林保护意义及有关规定宣传到家喻户晓，人人皆知。
3 天津市生态效益补偿工作开展中存在的问题
3.1 重点公益林保护存在的问题
一是防火压力越来越大。通过实施封山育林工程，公益林区草植被大幅度增加，防火隐患增多，再加上近几年气候持续干旱，防火压力正在逐步加大。二是保护任务日趋加重。随着一些大项目落户蓟县和旅游事业的发展，进山人员逐步增多，虽然山区群众的保护意识有所增强，但是由于公益林只有生态效益，没有经济效益，群众的管护积极性还不是很高，保护和管理的任务随之加重。三是公益林质量亟待进一步提高。目前，蓟县公益林区还有一大部分为纯林，生态功能脆弱，一旦发生病虫害和森林火灾，防治和扑救难度大，虽然近几年进行了一些改造，但是由于资金有限，补植的范围较小，大部分林地亟待进行改造提高。
3.2 重点公益林区划存在的问题
目前，蓟县山区公益林面积已达到了3万多hm2，但是国家重点公益林补偿面积仅有0.95万hm2，再加上市级补偿的0.37万hm2，国家和市级公益林补偿总面积仅有1.32万hm2，只占蓟县公益林面积的40%，大部分乡、村和单位生态公益林排除在了补偿范围外，特别是盘山风景区、环秀湖水库等一些重点区位的林地还未纳入补偿范围。政策扶持上的不平衡，给森林防火、病虫害防治以及基层行政组织管理工作带来诸多不便。
3.3 生态效益补偿基金存在的问题
天津市通过实施森林生态效益补偿制度，在一定程度上缓解了天津市公益林区林农的生活困难，极大地增强了林农对公益林区的保护意识。使天津市1.32万hm2的公益林区及周边的森林资源得到了有效的保护。为区域防灾、减灾、保持水土、涵养水源、固氮制氧、净化空气、提高区域生态环境质量发挥了重要作用。但是目前公益林补偿基金标准仍然不高，财政部、国家林业局对国家级重点公益林中的国有林部分的补偿为75元・hm-2・年-1，对国家级重点公益林中的集体和个人部分的补偿也仅有15元・hm-2・年-1。市级财政安排地方森林生态效益补偿基金也基本上比照中央财政对国有权属公益林补助标准（75元・hm-2・年-1）执行。从目前工作开展情况来看，中央财政和市级财政的补偿标准已不能满足天津市各级公益林保护需要，难以保证管护效果。
4 对 策
4.1 稳步扩大森林生态效益补偿范围
针对天津市山区公益林保护面临的形势，目前国家和市级补助标准已远远不能满足公益林管护的需要，难以保证管护效果。建议将蓟县山区未列入森林生态效益补偿范围的公益林和高速公路两侧市级重点造林绿化工程种植的林木，纳入市级重点公益林保护范围，
4.2 逐步提高补偿标准
在进一步扩大天津市公益林补偿范围的基础上，尽可能加大公益林补偿标准。根据目前的物价水平，建议将国家级生态公益林补偿标准调整为300元・hm-2・年-1，按此目标，同时参考国家补助标准将市级森林生态效益补偿基金标准增加到225元・hm-2・年-1。
4.3 对重点公益林进行适度经营利用
通过天津市多年来公益林补偿政策的实施情况，结合目前天津市森林生态效益补偿基金标准偏低的实际情况，建议对重点公益林进行适度经营利用，即将重点公益林承包给农户或公司进行管护，将国家的补偿资金直接拨付给管护人或单位，并签订管护合同。为提高管护积极性，允许在公益林区发展林下养殖畜禽、种植林下食用菌等经营活动，增加管护公益林农民的收入。
4.4 建立多渠道投入的补偿机制
可考虑从煤炭、旅游等行业收入中提取部分费用对森林生态效益进行补偿，建立对森林生态效益补偿的长期补助来源。同时对于今后永久性征占用公益林的情况，建议严格审批手续，提高征占公益林林地的植被恢复费标准，将返还的植被恢复费用于实施同等面积的异地造林，确保公益林地的占补平衡。
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