一个渐进的方案浮出水面

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土地制度改革十分必要。从目前已经的涉及土地制度改革的文件看，中央部署的土地制度改革有很明显的渐进性。

2014年，中央出台的涉及土地制度改革的方案（或试点方案）主要体现在三个重要文件中。文件分别是《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》以及国务院办公厅近期的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》。这几个文件所涉及的若干方面的改革暂时尘埃落定，待试点工作结束后，估计改革目标还有可能做出调整。

总体看，中央对土地制度改革的部署极为慎重。笔者以为，当前土地制度改革的渐进性主要表现在以下几个方面：

第一，中央文件所肯定的一些做法，实际上已经见于一些地方的实际操作，文件主要是对实践中的做法提出了明确规范，肯定了地方在某些方面“先行先试”的改革举措。例如，农村经营性建设用地在实践中大多已经进入市场;一些经营性建设用地之所以没有进入市场，与地块偏小、位置偏远有关。在发达地区，因为以往乡镇企业曾经比较繁荣，在国家对农村建设用地扩张严格控制之前，已经有不少可供建设的土地存量。这类土地有了明确的入市规则，有利于提高土地的利用效率。

其次，中央文件对一些与现行法规有明显冲突的改革思路，没有直接提出改革行动方案，而是安排了封闭的试点范围，并拟采取立法机构授权的办法，体现试点地区改革的合法性。征地范围的确定，农民住房财产权的交易，是改革的难点。在城市规划区内，如果需要集体土地转变用途，同时有的土地被国家征收，有的土地则不被征收，而由集体自主开发，就意味着将来的城市土地不再全部是国家所有。这种情形在实践中虽然已经存在，但如果由系统性的改革认可这个现实，则必须修订很多法律条款。农民的住房财产权交易也有操作上的难题。农民的住房交易如果只限于农户之间，由此面对的麻烦，一是农户本身的界定有难度;二是交易范围限定以后，住房财产权的价值会受限制，与改革初衷多少有些冲突;三是住房财产权的价值实际上不能与宅基地分开，即住房的价格与地块的位置有密切关系。所以，即使改革的要求是不允许宅基地交易，但事实上宅基地使用权会与住房同时交易，二者很难分开。这样的改革难题，一定会在试点地区显露出来。

第三，尽管中央文件提出了土地制度改革的若干底线要求，但仍然留下了进一步深化改革的空间。按照中央《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，农民的土地承包权不能被交易，能交易的只是农户承包土地的经营权。但在现实中，一些地方的所有土地已经被量化为股权后分配给了农户，农户有股权，而没有明确的承包地。按照国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，股权事实上可以交易。显然，这等于在股权配置的前提下，农民土地“承包权”也有了不同形式的交易可能。从长远看，农户的土地财产权扩大交易范围是符合十八届三中全会关于市场在资源配置中发挥决定性作用的改革精神的，应该在改革实践中积极慎重地予以探索。

土地制度改革牵涉的问题比较复杂。改革的起步慎重一些，然后在总结经验的基础上深入推进，符合改革的基本规律。我们不能因为改革的难度大而患得患失、不思进取，改革没有回头路。

（作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员）