浅论检察机关如何参与社会管理创新

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摘要：当前我国正处于经济社会高速发展期，社会矛盾凸显，社会管理体系和管理方式明显滞后于经济社会发展。检察机关作为社会管理创新的应然主体，又承担着推动社会管理创新的重要责任，是社会管理创新的有机组成部分，检察机关在参与社会管理创新的过程中，应妥善处理好各种关系，同时充分发挥检察职能作用，在强化法律监督职能的基础上，完善推进社会管理创新机制，积极参与社会管理创新，从而提高社会管理科学化水平。

关键词：社会管理创新；检察监督职能；措施建议

推进社会管理创新，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要任务，是适应我国社会结构和利益格局的发展变化，加强和改进社会管理的必然要求。实现社会和谐，建设美好社会，是履行检察职能的应有之义，积极参与社会管理创新是检察机关履行职能又一重要举措。

一、当前我国社会管理面临的主要问题

当前，我国正处在经济社会高速发展期，社会各种矛盾凸显。随着经济高速发展，社会主义市场经济体制逐步完善，社会生活和社会结构都发生着巨大变化，社会人员流动性增强，个人与社会组织的依存关系减弱。人民内部矛盾日益复杂多样，各个社会阶层的利益诉求也各不相同，各种传统的、新型的社会治安问题等，仍然是影响我国社会稳定的主要因素。主要表现为：

（一）从社会管理对象来看，社会管理任务较以往更加繁重。

随着经济社会的不断发展，社会领域各项改革的不断推进，不同利益群体之间的矛盾和冲突日益凸现，对社会公共管理与服务的需求越来越强烈。人员流动性增强，人口结构的多元化、社会阶层化趋向越来越突出。大量不同地域、不同社会背景的人口集聚在同一社会环境中，不可避免会产生一些摩擦和冲突。

（二）从社会管理主体来看，错位和缺位的现象并存。

虽然我国实行的是社会主义市场经济体制，随着经济的不断增长，社会结构不断变革，但是伴随市场经济发展而需要的社会管理体制改革相对滞后，社会结构的多元化，使得社会管理主体的单一化难以满足经济社会发展的需要。目前政府自身职能转变还尚未完全到位，相关的社会团体等社会管理主体还未成长，同时相关的社会主体管理的运行体制不够健全和完善，以致各类社会管理主体的职责界定不清，各自分工不明，相互对接困难，甚至出现相互推诿的情况，最终导致社会管理中错位与缺位的现象同时并存。

（三）从社会管理效果来看，当前的社会管理效率有待提高。

随着我国经济的高速发展，相应的社会管理体制也发生着一系列的变革，我国的社会管理理念、管理方式取得了巨大进步，但由于当前我国正处于在社会结构转型时期，社会矛盾多发，社会结构发生着巨大变化，因此社会管理的效率与经济发展仍存在着不协调的问题，已有的社会管理体系明显滞后于经济社会发展现状，难以适应经济发展的需要。因此，从社会管理效果来看，当前的社会管理效率仍有待提高。

二、检察机关参与社会管理创新的职能定位

纵观当前社会管理现状，必须加大力度创新社会管理方式，进一步完善与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系，以不断提高社会管理与公共服务水平，促进社会和谐。检察机关虽然并不直接承担社会管理责任，但检察机关既是社会管理创新的应然主体，又承担着推动社会管理创新的重要责任，检察工作是社会管理创新的有机组成部分。

（一）检察机关是社会管理创新的应然主体。

社会管理创新是指打破传统模式，在原管理模式上，注入新的管理理念，运用更科学的管理方法，实现更好地管理。其主要内容是健全法制、实现法治，基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等，目的是通过制定包括法律法规在内的社会规则，并通过行政、司法等执行手段，来实现建立在公平正义的社会秩序和社会进步。[1]检察机关作为宪法规定的法律监督机关，其根本职责在于维护国家法律的统一正确实施，承担着打击刑事犯罪查办和预防职务犯罪、对诉讼活动的法律监督等基本任务，对推动法制健全、法治实现以及法律规则的严格落实具有重要意义，理应成为社会管理主体。

（二）检察机关是推动社会管理创新的重要力量。

根据宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关，在我国的政治结构和社会生活上居于重要地位，在我国大力推进社会主义体系的形成过程中，必然要强化依法治国的政治方略，必然将依法执政、科学执政放在重要位置，检察机关通过加强对执法、司法等领域的法律监督，不仅能保证社会管理层面的社会公平正义，维护法律的正确实施，同时，还能通过保障国家法律统一实施，推动社会管理的法治化进程，维护社会管理中法治的权威。

（三）参与社会管理创新是检察机关的社会责任。

检察机关以办案为基础，通过办理各类案件以化解社会矛盾，消解利益冲突、修护社会关系。在案件的办理过程中，各类案件与社会管理存在内在联系，因为各类案件正是社会管理过程中各类矛盾的综合集中体现，作为检察机关必须把每一个案件处理好，做到法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。随着社会经济发展，社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会流动性和开放性显著增强，人民群众思想活动的独立性、多样性、差异性明显增强，迫切需要在有效整合各种社会力量共同推进社会管理创新。

三、检察机关参与社会管理创新需处理好的三大关系

社会管理既是检察机关履行职责的重要内容、发挥职能的重要领域，也是检察机关必须承担的重要社会责任。但是，检察机关在参与社会管理创新的过程中，需要处理好以下三大关系，只有这样，检察机关参与社会管理创新才能达到一定的深度与广度。

（一）服务大局与执法办案的关系。一是要善于从党和国家工作大局着眼，小处着手，结合执法办案和履行各项检察职能，努力从源头上减少不利于经济社会发展的因素。二是要充分发挥贴近群众的工作优势，广泛收集社情民意，注意发现倾向性、苗头性的民生诉求，积极向党委和政府提出建议、方案，促进完善社会管理工作。三是要在履行法律监督职能过程中，及时发现社会管理方面存在的具体问题，积极向政府和有关部门提出检察建议，完善内部制约和监督，完善社会管理和服务。检察机关尤其要主动与其他司法机关建立协调配合机制。进一步加强与侦查、审判机关和司法行政机关的协调配合，坚持分工负责，相互协作，形成合力。

（二）强化法律监督与延伸检察职能的关系。依法履行法律监督职能是检察机关参与社会管理创新的基础。具体表现在紧紧围绕法律监督职能严厉打击各类犯罪，维护良好的社会秩序。检察机关创新社会管理必须紧紧通过专门的法律监督职能来实现，通过侦查直接受理的案件、批准和决定逮捕、提起公诉、监督侦查和审判活动等职能活动，维护国家宪法和法律的统一正确实施。其履行职能本身，就是打击刑事犯罪、规范社会行为、协调社会关系、维护公平正义的社会管理活动。

（三）规范公权利与引导私权利行使的关系。社会管理创新包含着两个基本目标：一是要不断提高政府的社会管理能力和效率；二是要加快社会组织或社会团体的自我发育，增强社会自我管理的能力。因此，围绕上述两个基本目标，检察机关应采取不同的对策。对于政府参与社会管理创新的活动，履行职责的着眼点在于促进和保障政府行为的规范和有序。在社会公共管理中，由于政府是公共管理的主体，必然引起公权力的介入，存在权力扩张和滥用的可能性，迫切需要权力制约及制度性监督，从而促进公权力得以依法、规范地行使，从而有序地推进社会管理创新。

四、从四个方面入手充分发挥检察机关在社会管理创新中的作用

检察机关作为社会管理创新的应然主体，是推动社会管理创新的重要力量，在参与和加强社会管理创新中承担着重大社会责任。检察机关承担的侦查监督、审查、对刑事审判监督等职责，因此应该以履行法律监督职责为基础，以执法办案的司法过程为平台，充分发挥检察机关在社会管理创新中的作用：

一是通过指控犯罪等司法活动，直接参加社会管理。刑事检察工作通过办理刑事案件来解决犯罪问题，这既是代表国家应对突出社会矛盾的重要方式，也是履行社会管理职责的直接体现。刑事检察工作通过审查逮捕犯罪嫌疑人，认定和指控犯罪，保障公民合法权益，维护良好社会秩序，对于社会管理的众多方面都能够发挥重要作用，如，对于涉及民生的食品安全、住房安全、药品安全犯罪、危害社会秩序的假冒商标、生产销售假冒伪劣商品、侵犯知识产权、涉农等案件发挥追诉功能。所以，立法“规定为犯罪”本身就是出于社会管理的需要由立法作出的社会反应，而检察机关可通过相关司法活动参与社会管理。

二是运用刑事政策，化解社会矛盾，协同实现社会管理目标。社会管理的核心是社会政策。犯罪现象作为一个社会问题必须寻求社会的对策。在刑事检察适用法律管理社会的过程中，社会政策具体化为刑事政策。对于社会政策与刑事政策之间的关系，犯罪社会学家李斯特曾精辟地指出，“最好的社会政策就是最好的刑事政策”。刑事政策是刑事立法和刑事司法的灵魂，它随着犯罪态势的变化而不断进行调整，这种变动性与刑事法律的稳定性之间形成一种互动关系。检察机关在实施刑事法律的过程中，需要根据社会矛盾状况运用适宜的刑事政策，才能更好地实现化解社会矛盾、修复社会秩序的社会管理目标。

三是履行法律监督职能，促进社会管理法治化。法治社会既是社会管理创新的题中应有之义，也是社会管理创新的重要价值目标。法律的生命在于实行，当前我国社会管理中比较突出的问题就是法治化程度不高，尤其是执法机关严格执法状况有待强化。在我国，检察机关是宪法规定的专门法律监督机关，监督公权力机关的权力行使。刑事检察所能涉及的监督对象和内容范围比较广泛，既包括同样承担惩治犯罪职责的侦查机关和人民法院，也包括通过办理犯罪案件所发现的其他公权力机关违法用权的情形。

四是剖析管理症结，控制预防犯罪，服务改进管理水平。检察机关履行刑事检察职能过程中，通过开展调查研究，制发检察建议，切身担负起参与社会管理的重要社会责任。从社会管理成效的标志看，恐怕不在于为改造越来越多的罪犯而建造越来越多的监狱，而在于对犯罪进行更有效的控制和预防。从某种程度上可以说，刑罚是其他社会管理措施不妥的补偿，如果各种社会管理措施得当，就可以不再依赖刑罚治理犯罪。

此外，制发检察建议也是检察机关参与实现犯罪预防的社会目标、加强社会管理的有效途径。在整个社会系统的运行中，职能部门未必能够及时发现职能领域的问题，关联部门发现的问题未必都有职权管辖。在这种背景下，社会管理职能部门之间协作、互动就成为查补管理漏洞、不断推动社会发展的重要机制。检察建议是检察机关在履行职能过程中针对所发现的社会管理或涉案单位内部管理上的问题依法提出的建议。在实践中，多地检察机关的经验表明，检察建议能够依法促进行政执法机关规范执法，促进完善相关行业系统的制度建设，促进净化社会环境、参与社会治安综合治理。

注释：

[1]杨建顺：《社会管理创新的内容、路径与价值分析》，载《检察日报》2010年2月2日。

（作者通讯地址：诸暨市人民检察院，浙江 诸暨 311800）