牧区草牧场流转和金融需求问题研究
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摘要:“三牧”问题的根本是牧区草牧场经营权及其流转问题。牧区的许多矛盾都是由草场问题引起的。所以,解决好牧区草牧场流转问题关系到牧业现代化、牧民致富和牧区繁荣,关系到新农村牧区建设与和谐社会总体目标的实现。本文在分析牧区草牧场特点的基础上,结合阿鲁科尔沁旗(以下简称阿旗)实际,探讨在推行牧区草牧场流转过程中的制约因素以及加大金融支持问题,并提出相关对策与建议。
关键词:草牧场流转;金融需求;金融服务
中图分类号:F832.35文献标识码:B文章编号:1007-4392(2009)增-0088-04
一、赤峰市牧区草牧场流转改革背景、现状和主要形式
(一)赤峰市牧区草牧场流转改革背景
内蒙古赤峰市牧区1982年实行承包经营责任制,1997年落实草牧场“双权一制”,牧区经济改革实现了两次历史性跨跃,牧民拥有了草牧场的使用权,推动了畜牧业经济的发展。但是随着市场经济的发展,以牧户为单位的分散经营方式表现出一种体制,滋生了许多矛盾和问题。主要表现在:草场分散,经营粗放;资金投入分割零散,草牧场流转速度缓慢;小而全的经营方式加大了经营成本,降低了草原畜牧业效益;牧户草牧场面积相对固定与人畜数量变化之间的矛盾凸显,草原生态不断恶化的问题十分突出;牧民生产经营的分散性和居住的偏僻性,使其信息闭塞,加上牧民素质偏低,难以适应当前现代畜牧业发展的需要。草牧场流转可以进一步整合草原资源,优化草原资源的配置,促进牧业规模化、集约化、机械化经营,能够有效解决现阶段牧区生产经营中存在的诸多难题。尤其是中央延长土地承包年限,鼓励土地流转规模经营政策,必将加快草牧场流转速度。
(二)赤峰市草牧场流转现状
随着牧业和牧区经济的不断发展,推动了农村牧区劳动力逐步向二、三产业转移,农村牧区经济结构和社会结构发生了很大的变化,牧业生产经营模式也随之变化,促进了草牧场流转。赤峰市是内蒙古传统的农牧业区,全市农业人口353万人,其中牧区人口28万人,占总人口的7.9%,牧业总产值120亿元,占地区国内生产总值的16%;农牧民人均纯收入4240元,其中牧民人均纯收入3987 元。全市草牧场面积为573.3万公顷,其中可利用草牧场面积486.6万公顷。据不完全统计,近几年赤峰市草牧场流转达180多万亩。
(三)草牧场流转主要形式
据调查,赤峰市草牧场流转形式呈现多样化,主要有草场出租、转包、转让、入股等方式。第一类是草场租赁方式。不善于经营、不愿意经营或无牲畜有草场的牧户,以草场出租、牲畜托管的形式与懂经营会管理的牧业大户联合,收取草场租赁费,承担牲畜托管费,不参加经营管理,不承担任何风险,收入归自己支配。如牧业大户卢日布,将无畜或少畜的9户牧民吸收进来,组成联户牧场。9户牧民有的把草场租赁给他收租金,有的把牲畜交给他托管交一定的管理费,自己外出打工或从事二、三产业。第二类是草场入股方式。牧民以劳力、草场、牲畜、棚圈等生产资料入股,共同参与经营管理,利益共享,风险共担。年末根据每个牧户入股情况核算收入分配红利。如苏雅拉呼联合3户牧民成立了联户牧场,各户以草场牲畜入股,联户牧场牛羊达300多头(只),草场3000多亩。联户牧场采取租赁和股份合作方式把草场集中起来,整合草原资源,实现草原资源的优化配置、促进了畜牧业集约化、规模化经营。第三类转包方式,大部分是本经济组织外的企业、个体工商户和个人承包后,植树或开发经营等。
二、推行草牧场流转制约因素分析
(一)牧业效益低下,从根本上制约了草牧场流转
目前,赤峰市牧业经营粗放,科技含量不高,生产成本居高不下,大部分牧户基本上还是采用原始的经营方式,效益低下,承包人的草牧场流转积极性不高。调查显示,大部分牧区交通不便,较偏僻,使牧民远离市场气息,以牧户为单位的分散经营更是信息闭塞,草牧场流转价格在低位徘徊,草牧场流转收益较低,还有相当一部分属于无偿流转。10%左右的牧户每亩每年30―40元价格流转打草场,70%以上牧户每亩每年5-10元价格流转放牧场,20%牧户无能力保护草牧场被他人无偿放牧使用。另外,因自然条件的制约部分草牧场不通电、交通不便,缺乏水资源,即使牧户愿意将草场流转出去,也没有人愿意接手经营。
(二)工业化和城镇化程度不高,牧民就业难,草牧场流转缺乏动力
要实现牧区草牧场大规模流转,最根本的途径是转移牧民,减少牧民。要转移牧民必须加快工业化、城镇化,加快二三产业发展,为牧民在本地就业提供更多的工作岗位,让牧民真正脱离牧业,走进城镇,获得稳定的就业和收入。如果就业问题解决不到位,难以稳定转移牧民,就直接影响到草牧场的流转进程,同时容易引发社会动荡。 赤峰市农牧业人口占比重较高,由于工业刚刚起步,城镇化率不高,农村牧区剩余劳动力难以向二、三产业转移,很难加快草牧场流转,实现规模经营。尽管近几年外出务工人员逐年增加,但因长期就业得不到保障,草牧场仍然是他们的最后一道生活保障线。特别是近段时间由于受全球金融危机影响,沿海一些企业出现经营困难,农民工首当其冲被解雇,出现了大量民工返乡潮,使他们对草牧场作为最后一道生活保障线的认识更加深刻。
(三)草牧场流转管理机制不完善,使草牧场流转处于无序状态
一是农村牧区草牧场流转管理滞后,服务不到位。目前,赤峰市牧区草牧场流转尚处于自发阶段,缺乏有效的市场机制,还没有形成草牧场流转中介组织,草牧场供需信息渠道不畅通,使草牧场流转的对象与范围选择余地小,流转形式仍比较单一,流转手续不规范。有些草牧场流转虽然签订书面合同,也存在合同不规范、合同条款内容简单,双方权利义务、违约责任、有关赔偿措施等缺乏具体的规定。由于草牧场流转行为不规范和中央新的惠农政策的不断加大,草牧场流转中的纠纷案件也逐年增加。二是财政与金融在草牧场流转项目上缺乏优惠政策,尚未建立草牧场流转补偿制度和草牧场投资补偿制度,延缓了草牧场流转进程,影响了流转的规模和效益。三是草牧场流转价格的确定没有可操作的价格标准,在草牧场流转过程中,牧民对草场价格将来发展趋势把握不准,在眼前利益驱动下,轻易将草场经营权低价流转出去。如将来草牧场使用权流转价格发生较大变化,草牧场承包经营权长期流转出去的牧民利益受损,加深流转双方矛盾,阻碍草牧场流转的健康发展。
(四)社会保障体系不完备,草牧场流转后牧民生活无保障
目前,在我国现有社会保障体制下,牧民失去草场后,生活难以得到保障,再加上草牧场价格太低,安置不到位,使依附在原草场上的保障功能不能得到延续,从而面临着生活、就业和社会保障等一系列问题。这些问题如处理不当,很容易引发社会矛盾,影响社会的稳定。目前赤峰市城镇居民普遍拥有医疗保险、养老保险、住房公积金、最低生活保障等社会保障,而牧民除了加入新型农村牧区合作医疗和少数贫困和特困户享受的农村牧区低保外,其它社会保障基本没有。调查中发现,多数牧民将草场作为家庭经济的主要支撑,认为草场可以维持温饱,没有通过草牧场流转积极发展第二、三产业、进行劳务输出、发家致富的意识,并缺乏转入其他行业的本领和资本。
(五)金融对草牧场流转的支持相对落后,无法满足草牧场流转融资和金融服务需求
一是草牧场流转的多样化与目前商业银行信贷体制硬约束之间不适应。草牧场流转一般是指草牧场的出租、转包、入股、抵押、担保等交易活动。草牧场流转刚刚起步尚不成熟,牧民以草牧场承包经营权为抵押的融资方式容易产生法律纠纷,金融机构与其合作风险相对较大,回报相对较低。为了避免风险,现在商业银行的信贷管理体制都采取了硬约束的限制措施。如果没有金融的支持草牧场流转就无法实现,金融约束与草牧场流转的现实需要显然不相适应。二是草牧场流转后经营主体的多样化与基层金融机构信贷产品的单一性的不适应。通过草牧场流转扩大牧业生产规模需要在牧业机械设备、基础设施建设等方面进行大量投资,也就是说相对传统牧业生产需要更多的资金。然而,目前农村牧区金融供给仍然是农村信用社在唱“独角戏”,真正能够为牧区草牧场流转提供金融服务的金融机构也只有农村信用社一家,而农村信用社针对牧户的信贷品种主要是小额信用贷款、联保贷款和担保贷款等少数几种。金融机构的缺乏和信贷品种的单一性很难满足草牧场流转的长期大额资金需求。据调查,草场流转前一年内,2-3万元贷款基本能够满足牧户的生产要求。草牧场流转后,草牧场建设收益期为3-5年时间,所需配套资金至少10万元以上。三是草牧场流转后农牧业经营规模扩大、农牧业风险增大与金融业务的风险补偿机制不适应。“三牧”属于风险比较高的产业,牧户以草牧场使用权作抵押融资,其本身存在投资风险,需要建立利益和风险分担机制,而目前旗县级农业保险发展严重滞后,尤其是缺乏政策性保险制度。这对于推进草牧场流转、促进新农村牧区建设极为不利。四是草牧场流转多元化的金融服务需求与牧区金融服务功能单一性不相适应。随着经济的发展,牧民不仅需要传统的存贷款、结算服务,也需要代收代付、信用卡等中间业务服务,更盼望金融部门利用自身的资源和信息优势提供咨询服务。但国有商业银行退出牧区市场,农村信用社服务手段和服务方式落后等导致了牧区金融服务功能的缺位。
三、政策建议
(一)采取有效措施,从政策上引导支持农牧业规模经营,提高牧业效益
一是鼓励有资金、懂技术、会管理的农牧业龙头企业、农牧民专业合作社、联户牧场和农村牧区养殖大户等组织或个人受让牧户流转的草牧场,建立畜产品基地,开展规模经营。二是对规模经营主体进行农牧业基础设施建设,要列入农牧业基地建设项目给予一定补助。今后财政支农资金和支农项目要向牧区草牧场流转上倾斜。建立草牧场流转财政扶持专项资金,在农牧业发展基金中,应列出一定比例的专项基金用于扶持适度规模经营的承包户和农牧业龙头企业,要加大对农牧业基础设施建设和农牧业科技推广的支持力度,激励牧区草牧场流转。三是从政策和资金上鼓励支持农牧业规模经营主体进行畜产品精深加工,发展畜产品加工企业,提高畜产品附加值,从根本上提高牧业效益。
(二)加快城镇化步伐,完善农村社会保障,积极引导牧民转产
为引导牧户长期稳定地流转草牧场,要建立相应的社会保障机制和劳动力就业扶持政策,以消除草牧场流转牧户的后顾之忧。一是要加快实施户籍制度改革,畅通牧民进城务工定居的渠道。要实行城乡一体化,加快实现城乡基本公共服务均等,使进城牧民在生活保障、医疗卫生、文化教育等方面享受与城镇居民同等待遇,使牧民从“恋土情结”中解脱出来。大力发展二、三产业,促使牧区剩余劳动力向二、三产业转移,充分调动牧民草牧场流转的积极性,让牧民在草牧场流转中受益。二是健全完善农村牧区社会保障体系。要进一步健全农村牧区最低生活保障制度、农村牧区社会救济制度、农村牧区社会养老保险制度和农村牧区合作医疗制度等,扩大农村牧区社会保障的覆盖面。探索“草牧场换社保”的具体方法与政策,逐步完善草牧场的社会保障功能,保障被流转草牧场的牧民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”,从而彻底解除牧户对草牧场流转的思想顾虑。三是强化农牧民教育培训,提高牧民职业技术职能,培养牧民致富热情,增强牧民就业能力,使牧民将原有的草牧场进行流转,促进草牧场向种养殖大户集中,推进农村牧区草牧场向规模化、集约化经营发展。
(三)建立健全草牧场流转管理机制,促进草牧场有序流转
一是探索创新流转方式,鼓励多种形式流转。鼓励牧户通过转包、转让、出租、互换、入股等多种形式流转草牧场,积极稳妥地推进以实行草牧场股份合作制和股份制为主要形式的草牧场流转和规模经营新模式,以牧区草牧场流转为纽带,鼓励龙头企业、农牧民专业合作组织与牧民建立紧密型利益连接机制,在不改变草牧场所有性质和草场计划管制的前提下让牧民以草牧场作为股本入股企业,或以年租金或对牧户入股草牧场进行保底分配形式由企业分年向牧民支付草牧场收益金,提高草牧场流转收益。二是加强法制建设,规范草牧场流转程序。建立健全草牧场流转合同制度、交易登记制度、公证制度、纠纷仲裁制度,明确流转双方权利义务,协调化解草牧场流转纠纷,规范流转程序。三是积极落实《土地承包法》和《物权法》,促使农村耕地承包经营权物权化、长期化,为顺利实现牧民草牧场使用权转让奠定法律基础。四是建立完善政府草牧场流转管理部门的职能,依法规范草牧场流转行为。强化草牧场主管部门的职能、职责,强化草牧场流转监管,实行牧区草牧场流转登记备案和合同管理。建立草牧场流转信息库,成立草牧场流转服务中心,开展草牧场流转供求登记、信息、草牧场评估、政策咨询等服务工作。五是加快建立草牧场流转市场机制。应建立必要的流转中介机构,发挥中介机构的搭桥引线作用,加快草牧场流转工作的步伐。
(四)针对性地改进农村牧区金融服务,加强对草牧场流转的支持
一是尽快发展适合草牧场流转特点和金融需求的多种所有制金融组织,特别争取尽快发展小型民营及合作金融机构方面的突破,满足包括农牧民在内的各类农村牧区经济主体的草牧场流转融资需求。二是加大各类银行业机构的支农合力,加快政策性银行、农业银行、邮政储蓄银行的支农投入。三是积极推进农村牧区担保体系建设,明确草牧场承包经营权的抵押条件和范围,适时建立草牧场承包经营权的低押价值认定和抵押登记制度,制定草牧场承包经营权抵押贷款的风险防范措施。四是积极探索向牧区服务的农业保险发展模式,对牧业建立重大灾害政策性保险制度,以分散牧业自然灾害风险,吸引银行资金及社会资金投入牧业。五是积极推出适合草牧场流转需求的金融服务新品种,适度扩大贷款额度、延长贷款期限、降低利率,有效满足农村牧区草牧场流转后新兴产业、经营主体和以及从草牧场上解脱出来的农牧民致富资金需求。六是农村金融机构采取多种方式,接入现代支付系统,逐步扩展支付清算网络在牧区的覆盖范围,为牧户提供方便、快捷、安全的资金汇划服务。
课题主持人:王建民
课题组成员:房东升闫大川
桑志军呼格
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