从城市轨道交通免税政策变化看城市轨道交通行业的发展

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【摘 要】城市轨道交通项目以其运力大、对环境污染小成为城市公众交通的首选。但是其建设周期长、投资大，建设造价高，严重地制约了城市轨道交通产业的发展。在此背景下，国家提出城市轨道交通设备国产化实施意见，即“城市轨道交通项目，无论使用何种建设资金，其全部轨道车辆和机电设备的平均国产化率要确保不低于70%”，促进国内企业的生产制造。

本论文以城市轨道交通项目的免税政策变化和国产化率发展为研究目标，通过研究国家免税政策的不同变化阶段、不同办理方法，以及各阶段国产化率的变化，探讨城市轨道交通发展（以国产化率为指标）与免税政策变化之间的关系，以了解城市轨道交通行业免税政策的发展方向，以及存在的意义，以及对于国产化率的影响。结论：国产化率的提高必然导致进口设备的减少，需要享受免税进口设备范围也相应减小；而免税进口设备范围的减少同样促进国内城市轨道交通项目业主使用国内自主生产的产品，有助于国产化率的提高。但是由于现阶段国内生产企业的技术尚未达到能够完全国产化的能力，部分核心设备仍需进口，因而免税政策在一段时间内仍然需要存在。但在不久的将来，国内生产企业将会完全消化吸收国外先进技术并研发出自有的先进技术设备，则对城市轨道交通行业的免税扶植政策会取消。

【关键词】城市轨道交通；国产化率；免税政策

一、绪论

20世纪90年代以来，为了改善城市环境，减少空气污染，提高人民生活质量，大中型城市相继提出建设轨道交通项目。但城市轨道交通项目建设周期长、投资大，很多设备主要依靠进口，价格昂贵，致使建设造价畸高，地方财力难以承受，严重地制约了城市轨道交通产业的发展。在此背景下，国家计委会同铁道部、建设部、信息产业部、国家机械工业局等进行调查研究，结合城市经济发展水平、国内制造业的现状以及部分拟建设轨道交通项目城市的具体情况，提出城市轨道交通设备国产化实施意见，即“城市轨道交通项目，无论使用何种建设资金，其全部轨道车辆和机电设备的平均国产化率要确保不低于70%”，从生产研发、技术转让、国家鼓励等各个层面上促进城市轨道交通项目的国产化，以降低城市轨道交通项目的成本，促进国内企业的生产制造。基于国产化政策的支持，随着国内制造企业对于进口设备的技术转让消化吸收以及融合创新，城市轨道交通的国产化水平不断提高，从刚开始的能够达到70%的国产化率要求逐渐增加，已经有很多新建的城市轨道交通项目的国产化率水平超过90%甚至达到95%。

由于国内企业对于很多核心O备以及技术无法掌握，为了引进先进的技术设备，国家鼓励城市轨道交通项目对于必要的设备进行进口，并对此部分进口设备予以免税。随着城市轨道交通行业的发展，国产化水平不断提高，在此过程中，国家对于城市轨道交通项目的免税政策也不断发生变化，从原来的只要确保国产化率的前提条件下全部进口设备和零部件均可以享受免税，到需要按照重大技术装备确定的进口关键零部件及原材料才能享受免税，再到重大技术装备免税范围调整缩小；城市轨道交通项目的免税依据从根据立项即可办理税款担保，待国家发改委审批项目确认书后再办理进口货物的免税，转变为根据国家发改委审批重大技术装备进口税收优惠申请受理通知书现行办理税款担保，待财政部下发每年的免税告知单后再办理进口货物免税。

免税政策和范围的变化体现着城市轨道交通的发展情况：在城市轨道交通项目国产化率不断提高的情况下，国家免税政策从只要满足国产化率要求条件下全部进口设备和零部件均可以享受免税，到必须进口的关键零部件及原材料享受重大技术装备政策免税的变化，无论从免税范围还是免税程序都随着城市轨道交通行业的发展发生变化。在城市轨道交通项目国产化率不断提高的情况下，进口免税范围必然会不断的缩小，进而更加促进国产化率的提升。鉴于少部分核心设备还无法实现真正国产或还不能达到稳定运营的能力，进口免税政策仍需存在，但免税范围会不断缩小并向高精尖的核心设备和原材料倾斜。

二、城市轨道交通行业国产化率的变化过程

1.国产化率的计算

国产化率是指设备国产部件的价值占总价值的百分比（设备价值以人民币为单位，外汇价按合同签订时的汇率折合人民币），国产化率是考核我国消化吸收外国技术和产品的一个硬性指标。

国产化率计算根据中华人民共和国国务院 （ [1999] 20号文） 和国家计委 （ [1999] 428号文、计产业[2001]564号文） 的规定执行，以建设项目档期内的全部轨道车辆和机电设备价格作为国产化率的计算基数，进口机电设备和零部件以进口到按价格为计算基础。国产化率按以下公式计算：

C=（A-B）/A ×100% （1-1）

其中：

C：国产化率；

A：设备（含软件）和材料+备品备件价格+专用工具及测试设备价格+技术服务的费用（国内部分的出厂价、或国外提供部分的CIF价，不含安装费）；

B：A中的进口部分的CIF价格。

2.国产化的必要性

（1） 降低造价，减少成本

城市轨道交通项目初期建设时，碍于我国自身生产企业能力限制，很多设备主要依靠进口，价格昂贵，致使建设造价畸高，地方财力难以承受，严重地制约了城市轨道交通产业的发展。为减少环境污染，加快城市轨道交通行业的发展势在必行，因此降低造价、减少成本成为最重要的建设投资要素。而国产化是将能国内生产的设备全部国产，在保证安全质量的前提条件下不断创新，以取代对进口设备的依赖。这样一来，无论从成本还是生产周期上都大大降低。

（2） 鼓励国内企业发展，提高国内企业生产水平

提高了国内车辆与机电装备生产技术水平：由于国产化政策的支持，国内车辆制造企业通过技贸结合、技术转让、消化吸收、自主创新，完全掌握了铝合金车体和不锈钢车体、车内装修、转向架、车钩缓冲装置、基础制动、车门、贯通道、空调、广播、旅客信息和系统集成等设计和知道技术。截至2006年底，我国车辆企业已经成城轨车辆年生产能力1750辆，其中铝合金车辆1100辆，不锈钢车辆650辆。此外，国内众多厂家能为城市轨道交通车辆、供电、通信、信号、自动售检票、电扶梯、综合监控、环控通风、防灾报警、给排水、车辆段设备等系统批量提供配套产品，初步形成了比较完备的轨道交通设备制造体系，促进了城市轨道交通产业发展。

3.国产化率的变化

（1） 城市轨道交通建设项目初期

中国城市轨道交通建设项目初期，基本依靠进口设备，造价昂贵，地方财力难以承受，基本上不存在国产设备，国产化率极低。1999年国务院办公厅《国务院办公厅转发国家计委关于城市轨道交通设备国产化试试意见的通知》（（1999）20号），“确定城市轨道交通项目，无论使用何种建设资金，其全部轨道车辆和机电设备的平均国产化率要确保不低于70%”，“并以国产化率目标作为审批立项的首要条件”后，国产化率必须不低于70%成为城市轨道交通建设项目的硬性条件，否则项目不予以审批。此阶段，满足国产化率成为很对城市轨道交通项目的一个难点。

（2）城市轨道交通建设项目发展阶段

1999年-2007年，自提出国产化率要求之后，各地城市轨道交通项目均以满足国产化率作为一个硬性评价指标，对于不能满足国产化率的项目，国家发改委将对不再审批该城市的任何新项目。因此，满足70%的国产化率成为各地城市轨道交通项目的追求目标，但国产化率的水平也基本上只能够达标。

（3）城市轨道交通建设全面加速阶段

自2007年之后，全国各地城市轨道交通建设项目热潮再起。在宽松的银根环境下，融资不再是难事，而且国家宏观政策扩大内需、增投资着重向市政民生工程倾斜。在此条件下，城市轨道交通项目大批建设，国产化率也不断再新高。从2010年沈阳二号线达到国产化率85%，到2011年青岛地铁的90%国产化率，再到2013年无锡一号线90%国产化率，2014年北京地铁7号线的 95%国产化率，至最新的天津二号线机场延长线接近100%的国产化率，国产化率的最高值不断刷新，城市轨道交通项目的国产化水平越来越高。

三、 城市轨道交通免税政策及其变化过程

1.增值税转型改革前的阶段（2008年12月31日以前）

增值税转型改革前，也就是城市轨道交通建设项目初期和发展阶段，在此阶段的基本政策是“城市轨道交通建设项目在设备国产化率达到70%时，不论采用何种资金进口其余30%的设备或零部件，免征关税和进口环节增值税”，具体办理的程序和内容是：

（1）免税类别为“国内投资鼓励项目”，海关征免税代码为“鼓励项目/789”；

（2）申请免税的前提是项目通过国产化率审核；

（3）免税批准文件为国家发展和改革委发展规划司出具的《国家鼓励发展的内外资项目确认书》（简称“项目确认书”）；

（4）免税申请没有限制时间范围，取决于国产化率何时通过审核；

（5）免税的范围为在项目批准的免税额度内，免税确认书后附进口合同设备清单所列的进口设备基本全部免税。

此阶段免税政策的重点在于：在申请免税批准文件《项目确认书》前，项目要达到通过国产化率70%的要求并通过国产化率审核；进口合同中设备清单中的设备基本均可以享受免税（除不予免税目录明确规定不能免税的货物之外）。

2.增值税转型改革后的阶段（2009年1月1日至今）

2008底年国家实行增值税转型改革后，根据财政部、海关总署、国家税务总局2008年第43号公告和海关总署2008年第103号公告指出，对享受进口税收优惠政策的企业（城市轨道交通项目在内）进口的自用设备以及按照合同随上述设备进口的技术及配套件、备件，回复征收进口环节增值税，但继续免征关税。此政策自2009年1月1日开始执行至2009年7月1日之后不再作为免税主要政策执行，其执行期较短，因此不做主要免税政策详细讨论。

现行免税政策的主要阶段（2009年7月1日至今）：

“自2009年7月1日起，对国内企业为生产国家支持发展的重大技术装备和产品而确有必要进口的关键零部件及原材料，免征进口关税和进口环节增值税。同时，取消相应整机和成套设备的进口免税政策”，“对于城市轨道交通领域的承担重大技术装备自主化依托项目业主以及开发自用生产设备的企业也可申请享受本规定的进口税收优惠政策”，城市轨道交通项目开始进入“重大技术装备”的免税阶段。具体办理的程序和内容是：

（1）免税类别为“重大技术装备”，海关征免税代码为“重大技术装备/408”；

（2）申请免税的前提是承担项目的企业通过免税资格认定；

（3）免税批准文件为财政部关税司出具的《城市轨道交通装备自主化依托项目业主免税通知单》（简称“免税通知单”）；

（4）免税申请有每年固定的申报时效，过期不予受理；

（5）免税的原则是符合《重大技术装备和产品进口关I零部件、原材料商品清单》（简称“目录清单”）的进口设备免征关税和进口环节的增值税；

（6）免税的范围为在项目批准的免税额度内，进口合同设备清单所列的进口设备符合“目录清单”的免税，不符合的不能免税（设备清单不是100%免税）；

（7）原来的整机和成套设备的进口政策取消，变为确有必要进口的关键零部件及原材料，同时原配套零配件不再享受免税。

此阶段免税政策的重点在于：能否免税关键看进口的设备是否符合“目录清单”：只有符合“目录清单”的设备可以免税，不符合的不能免税，进口合同设备清单所列进口设备不能全部免税；免税申请时间也增加了时效，不再是什么时候审批过国产化评审之后均可以免税，而是每年上报免税额度，超期不予受理。同时，重大技术装备的《进口关键零部件、原材料商品清单》根据国产化情况逐年调整，范围从原来的绝大多数进口设备逐渐缩减至必要核心零部件设备，也就是意味着能够享受免税的进口零部件越来越少。

3.国产化率变化和城市轨道交通免税政策变化的关系

国产化率和免税政策的力度和范围呈逆向发展：

2007年前，城市轨道交通处于初期以及发展阶段，国产化率较低，基本上仅能完成到70%的国产化要求。此时的免税政策力度和范围为：只要批准项目要达到通过国产化率70%的要求并通过国产化率审核，进口合同中设备清单中的设备基本均可以享受免税，且没有任何必须在多长时间申请并办理完毕免税工作的硬性要求；政策扶植力度很大，免税政策非常宽松。

2007年后，城市轨道交通步入加速发展阶段，国产化率也大幅度攀升。免税政策尤其是2009年之后明显收窄：2009年7月1日起，城市轨道交通项目归入重大技术装备免税政策，确有必要进口的零部件和原材料，在满足国产化率的要求、必须符合关于调整重大技术装备进口税收政策的通知所附《重大技术装备和产品进口关键零部件、原材料产品清单》（重大技术装备免税清单）范围的名称以及单机用量才可以免税，随设备进口的配套件以及备件恢复征收进口税收。根据重大技g装备免税清单办理与之前只要满足国产化评审即可享受免税的进口货物明显范围减少。与此同时，重大技术装备免税清单也在每年进行调整，并且范围逐年递减：

财关税2009年55号文免税范围为：城市轨道交通设备（待定）包括新型地铁车辆及其信号系统、列车网络控制系统、制动系统、主辅逆变器，只要能够归为城市轨道交通设备基本可以免税；

财关税2010年17号文详细明确为：城市轨道交通车辆、信号系统、直流供电牵引设备、火灾自动报警及气体灭火系统、自动售检票系统，并详细列明以上系统中可以免税的零部件名称；

财关税2012年14号文调整后，免税设备系统没有变化，但是每个设备系统项下的一级部件和二级部件减少；并且增加每年必须固定向财政部申报上一年的重大技术情况落实报告，否则第二年不予办理免税申请；

财关税2014年2号文调整后，仅保留城市轨道交通车辆、信号系统和自动售检票系统下13个设备系统，其他全部取消免税；

财关税2015年51号文是最新一次也是最大一次的调整：调整后轨道交通车辆、信号系统和自动售检票系统只剩余7个设备系统、18项一级部件名称可以免税，其余全部取消。

以上每次免税范围的调整都是结合国产化水平和能力制定的，说明国内生产企业对进口设备的消化吸收和国产能力逐年提高，并且生产能力稳定增长。但在一段时间内，免税政策仍需存在，原因在于我国部分车辆与机电设备关键技术尚未完全国产化。一些高精尖涉及到核心安全技术的零部件，比如制动系统中制动电控单元（网关阀和智能阀）以及合成闸瓦等，因为技术以及原材料的问题，尚不能完全国产化，仍旧需要从国外进口才能满足使用需求；信号系统中的ATP/ATO计算机，也有部分仍旧需要进口设备以满足安装调试的精度和准确性。尽管如此，绝大多数设备的国产化已经充分说明我国生产企业已经逐渐具备国际先进生产制造能力。

四、结论

随着城市轨道交通行业的进一步发展，国产化率的不断提高，必然导致城市轨道交通的进口零部件比率不断降低。国家对于城市轨道交通行业更加倾向于鼓励国内制造企业创新突破，学习国外的核心技术和设备，与自身生产制造能力进行融合，不断创新产品和完善生产能力，以摆脱国外先进设备技术和设备的制约，因此进口优惠政策范围不断减小，能够享受免税的设备项目不断减少。尽管能够免税的进口零部件进一步降低，能够免税的税金金额也在逐步减少，但是由于国产化率的不断提高，城市轨道交通项目的整体造价成本在逐步降低。由于城市轨道交通行业现阶段还无法实现全部国产化，因此免税政策还需要扶植一段时间，但一定是向高精尖的核心设备和技术倾斜，以便于国内生产企业不断突破技术壁垒，学到核心技术并作出研发创新，真正实现全自主研发最新技术的城市轨道交通。在不远的将来，中国企业将完全具备生产全部零部件（包括核心零部件）的生产能力并保证生产设备稳定运营的能力，届时，城市轨道交通项目将可以实现完全国产化，不再需要享受免税优惠政策。

参考文献：

[1] 国务院办公厅转发国家计委关于城市轨道交通设备国产化实施意见的通知 （1999）20号 国务院办公厅 1999年2月28日.

[2] 《浅析西安地铁二号线车辆及机电设备国产化率核算》 闫晓萍西安地下铁道有限责任公司机电设备处 科技创新导报2013 No.08 文章编号：1674-098X（2013）01（c）-0142-02.

[3] 《城市轨道交通车辆和机电设备国产化发展现状分析》 李照星：中国铁道科学研究院（北京）工程咨询有限公司，工程师；孙宁 中国铁道科学研究院（北京）工程咨询有限公司，副总经理，研究员；杨润栋 中国铁道科学研究院（北京）工程咨询有限公司，研究员 中国铁路 2008/06 P56.

[4] 国家计委关于印发城市轨道交通设备国产化实施方案的通知计预测（1999）428号 中华人民共和国国家发展计划委员会 1999年3月19日.

[5] 海关总署公告 2008年第103号 海关总署办公厅 2008年12月31日.