全球互联网进入共治时代

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写邮件、购物、刷微信……无论是工作还是生活，互联网已经成为我们生活中不可分割的一部分。如果有一天断网了，对个人、企业乃至国家，都将是灾难般的事件。在某种程度上，成立于1998年，负责全球互联网域名系统、根服务器系统和IP地址资源的协调、管理与分配的非营利性组织――ICANN（互联网名称与数字地址分配机构），是当今全球“最有权”的机构。不过，根据ICANN与美国商务部签署的合同，它要受美国国家电信和信息管理局（NTIA）监管。这意味着，美国才是实际掌握全球互联网控制权的国家。

为建立更加公平合理的全球互联网规则和秩序，美国在ICANN成立之初就表示，其管理者角色只是过渡性的，并承诺未来让私有部门在“域名系统管理”中担负领导作用。为此，2014年3月，美国明确表示不再与ICANN续签合同，但前提是它要拿出一份得到美国国会认可的移交计划。ICANN该移交给谁？美国“退出”后，全球互联网又该如何治理？ 写邮件、购物、刷微信……无论是工作还是生活互联网已经成为我们生活中不可分割的一部分。

共识：多方治理

今年7月，布鲁金斯学会科技创新与治理研究中心高级研究员斯图尔特・N・布罗特曼撰文指出，目前各国对美国应把全球互联网控制权移交给“全球利益攸关方”，构建互联网的“多方治理模式”已达成共识。“全球利益攸关方”是一个包括政府、私营机构、公民社会、技术团体、学术团体和广大用户在内的全球性代表组织;“多方治理模式”是指全球互联网应处在这些利益攸关方共同管辖之下。

因各国间国情、政治体制各不相同，且各方都有利益考量，全球互联网多方治理模式的确立过程其实颇为艰辛。全球互联网治理模式改革工作的启动，源于2005年联合国互联网治理工作组提交的一份报告。报告明确指出，互联网的根区文件和文件系统处于美国政府的单独掌控之下，其他任何国家和根区文件、文件系统的关系都没有得到法律的清晰规范。全球互联网治理模式被提上改革日程。

然而，直到2014年，这项改革仍无实质性的进展。全球互联网的整体治理模式没有改进，ICANN的工作模式也没有太多改进。在2012年迪拜举行的世界通信大会上，联合国国际电信联盟（ITU）中的各成员国还曾在政府应不应该在互联网治理中享有更多控制权的问题上，产生很大分歧，一度使会议陷入僵局。

“多方治理模式”的提出，与经济合作与发展组织（OECD）的治理经验有密切关系。在解决互联网决策中遇到的问题时，OECD发现，多利益攸关方进程具有灵活性及全球扩展性，可为解决相关难题提供便利。

“斯诺登”事件让人们看到，互联网治理迫切需摆脱单一国家的掌控，推动了全球互联网多方治理模式的最终施行。于是，NTIA在2014年3月最终发表声明称，将于2015年9月解除同ICANN的合同，同时强调不会接受任何“由政府或政府间机构主导”的移交方案。

仅一个月后，“未来互联网治理全球多利益相关方会议”在巴西圣保罗举行，来自12个国家的部长级代表和包括欧盟委员会、ITU等在内的国际组织，开始就具体的移交计划展开讨论。会议通过了《全球互联网多利益相关方圣保罗声明》，在理念、技术和治理规则等层面达成了共识。至此，终于正式明确，未来全球互联网将采取多方治理模式。

核心：如何移交

截至今年5月，共有150个国家支持将美国对ICANN的监管权移交给“全球利益攸关方”。尽管如此，布罗特曼仍指出，互联网多方治理模式得到认可并不意味着关于互联网治理的讨论已经结束，相反这一进程才刚刚开始。移交计划中，对这一模式的具体运作及将来可能面临的问题等，必须从现在开始就纳入考量。移交方案的核心是确保ICANN不在美国政府或任何政府的控制下运行。而移交计划最终得到国会认可并成功出台最多算是短期成就，长远来看，成功的、持久的多方互联网治理模式能否成功实现，还有待时间的考验。

目前，很多人想当然地认为，一旦移交计划获得批准，互联网多方治理模式就能顺理成章地贯彻下去，可事实并没有这么简单。眼下，多方治理的道路看似已经铺好，但这条路具体修成什么样却没人能说得清。布罗特曼说，未来应注重的是这一治理模式的可持续性和长期有效性。思考“后移交时代”已经迫在眉睫。因此，任何移交计划都应有明确的目标和可预期的成果，包括适当的阶段性目标和衡量方法等。例如，当前的移交计划中，要明确移交5年后的最好和最坏情况，并给出评估与对策。

难点：避免失败

为保证全球互联网多方治理模式的顺利施行，布罗特曼认为，移交计划须注意三个原则：

准确理解平等原则。多方治理模式一直强调各利益攸关方的均衡参与，不过也必须认识到，所有的利益攸关方并非同等重要。在未来发展中，区分在不同层面上各利益攸关方的实际参与程度很有必要，因为不同利益攸关方的介入程度，能反映在具体决策过程中，其权力的分配情况和参与的实现形式。

合法性问题将是互联网多方治理的基石。它必须反映两个方面：公私领域接受移交计划的大体框架;谈判和权力平衡的过程富有连续性。其中，该模式的包容性和透明性等问题也会随之而来，如何解决这些问题将决定多方治理与其合法性之间能否相辅相成。布罗特曼说，为保证合法性，需建立一个最佳区域，超过这个数量的利益攸关方或者更多的实际参与，既不会提高合法性也不会提升有效性。

多方治理可能会在问责上产生问题。国家主导的多边协定会对其公民负责，而多方治理模式这种没有等级的网络结构，缺乏清晰的问责机制和动力。ICANN的移交计划需要直面这一问题，并提出具体的解决方案。

在更广阔的背景下审视全球互联网多方治理模式就会发现，它就像创业公司，失败的几率很高，成功的几率很低。未来，如何衡量成功、矫正失败将是这一模式必须要考虑的问题。

移交时间临近之际，作为拥有全球最多网民的中国，如何在全球互联网治理中拿捏准原则与技术等方面的博弈，形成符合自身利益的方案并得到广泛认同，还须作出更大努力。