公安机关适用监视居住措施的困惑与思考

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摘要:监视居住在取保候审和刑事拘留两项强制措施之间的一种缓冲机制,在当前的形势下,确实有其存在的客观因素,但由于监视居住在制度设计上存在定位不清、功能模糊、可操作性差等问题,无论是决定机关还是执行机关都存在着用之麻烦,弃之可惜的尴尬局面。

关键词:公安机关 监视居住 思考

中图分类号:D925.2文献标识码:A文章编号:1005-5312(2009)17-

困惑之一、监视居住的法理地位尴尬。在司法理论和实践中,监视居住措施一直饱受争议,历来就存在着存废之争,虽然1997年新的《刑事诉讼法》做出了予以保留的立法决定,但存废之争并未就此沉寂。主张保留主要理由是:犯罪嫌疑人、被告人虽涉嫌犯罪但罪行较轻,达不到拘留和逮捕的羁押条件,特别是当前人口流动性强,异地作案越来越多,在犯罪嫌疑人或被告人找不到保证人或者没有保证金的情况下,不对他们采取强制措施,会放纵罪犯并妨碍刑事诉讼的顺利进行。在取保候审和拘留逮捕之间应该存在一种强度适中的刑事强制措施。主张废止主要理由是:监视居住在实践中难以把握,强度低了根本就起不到监视居住应有的作用;而强度高了,又无异于拘留逮捕,有侵害公民自由之嫌。笔者认为,监视居住作为一项法律制度,在《刑事诉讼法》修改后仍予以保留,这就说明,无论是从立法理论上,还是在执法实践中,确有其存在的必要性和必然性。如果废除监视居住制度,刑事强制措施就会出现断层和空档,破坏了形式强制措施体系的完整性。

困惑之二、监视居住法律规定缺位,公安机关面临两难选择。《刑事诉讼法》第51条对监视居住的条件和执行做出规定,《公安机关办理刑事案件程序规定》对执行监视居住的条件在刑诉法规定的基础上相对延伸和细化。但对监视居住由谁提出未作相应规定,这样可能出现两种情况,一种是被滥用,办案人员有自由裁量的空间,让监视居住成为犯罪嫌疑人逃避侦查打击的合法屏障;一种是被搁置不用,办案人员在为犯罪嫌疑人办理监视居住措施时束手束脚,害怕嫌疑人逃跑、自杀、毁灭证据而承担责任。

困惑之三、监视居住执行责任义务不明。根据《刑诉法》、《最高人民检察院、公安部关于适用刑事强制措施有关问题的规定》以及《公安机关办理刑事案件程序规定》的相关规定,人民法院、人民检察院和公安机关决定监视居住的,监视居住的执行均由被监视居住人住所或者居所所在地派出所执行,派出所如何执行,执行中有哪些责任义务等,没有明确规定,由于无法可依,公安机关执行起来随意性大,由于没有责任义务等限制,再加之如执行过严,就会有变相拘留之嫌,因此就适之于宽,等同于放任自流,作用明显低于取保候审措施,起不到应有的作用。

困惑之四、公安机关执行监视居住成本大,风险高,监管难。按照《刑诉法》的有关规定,应将犯罪嫌疑人或被告人监视居住在其固定的住所,如没有固定住所的,公安机关可以指定居所。实际操作中,公安机关基层派出所要对监视居住人员实施有效监管,就必须投入大量的警力、物力和财力,无疑就增加公安派出所的工作压力和资金压力。同时,随着社会的发展进步,科学技术的日新月异,即使派出所投入人力物力财力对被监视居住人员实施监管,也难免会因信息通信技术和互联网的广泛应用,难以切断监视居住人员与外界的联系,包括串供等现象很难被公安机关控制和掌握。

困惑之五、监视居住执行场所面临两难选择。实践证明,分散式监视操作困难,成本较高,难以保障侦查利益,导致监视居住适用率不高。如果在被监视居住人固定住所监管的,可能妨碍犯罪嫌疑人及其“同居第三人”的正常生活,也无法保证侦查取证工作的顺利进行;如果在指定的居所实施监视居住的,虽然解决了固定住所监管带来的矛盾,但却增加了公安机关执行的成本。

困惑之六、执行监视居住的执法主体存有争议。当前,在具体执行监视居住过程中,由于警力紧张等原因,往往把监视居住交给治保会或者一些协警员、联防队员执行。这些人员在法律上没有取得执法主体资格,因而没有执法权,其活动也是不合法的。从监视居住制度的立法本意看,监视居住在取保候审和刑事拘留两项强制措施之间的一种缓冲机制,在当前的形势下,确实有其存在的客观因素,但由于监视居住在制度设计上存在定位不清、功能模糊、可操作性差等问题,无论是决定机关还是执行机关都存在着用之麻烦,弃之可惜的尴尬局面,因此应当采取一定措施,完善监视居住制度,以弥补其制度的不足。

对策之一、完善相关立法,规范和准确定位监视居住制度。首先,借鉴德国延期执行制度和意大利住所逮捕制度,区别单身居住和集体居住,进一步保障犯罪嫌疑人、被告人及其“同居第三人”的合法权益,完善监视居住这一措施的定位。其次,理顺刑诉法及相关司法解释的相应关系,避免相互矛盾,使公安机关、人民检察院、人民法院在决定和执行监视居住强制措施过程中推诿扯皮。

对策之二、公安机关研究制定监视居住制度可操作的相关规定。重新修订公安部《关于管制、拘役、缓刑、假释、监外执行、监视居住的具体执行办法》(1979年12月28日颁布,1980年1月1日起施行)第三条,在修订的规定中应明确执行的主体、明确执行主题的权利和义务,明确执行主体的法律责任和处罚依据。

对策之三、建立和完善监视居住制度落实的保障措施。从源头上制止违法违纪问题的发生。一是警力保障;二是经费保障;三是制度保障。

对策之四、强化监督,防止监视居住制度执行中的异化。一要明确检察机关在执行监视居住制度中的监督权;二要开展监视居住执法的检查指导;三是进一步端正执法思想,严格执法,提高执法人员的素质。